La solidaridad

Concluye el articulista sus reflexiones sobre la financiación de las comunidades autónomas, exponiendo la necesidad de diseñar un mecanismo institucional que sirva para la reforma del actual sistema y la solución de los conflictos que conlleva.

Como hemos visto, para hacer funcionar el esquema redistributivo es importante disponer de algún criterio que nos permita definir el esfuerzo fiscal -decisión valorativa, nada complicada- y, por otra parte, realizar el cálculo de cuánto cuesta en cada comunidad autónoma prestar un determinado nivel de servicios públicos regionales.El primer tema consiste en buscar una medida satisfactoria de esfuerzo fiscal. Antes sugeríamos la presión fiscal, en cuyo caso diríamos que dos comunidades hacen el mismo esfuerzo, si tienen idéntica presión fiscal. Podemos, igualmente, medir el esfuerzo tomando la presión fiscal, no sobre la renta total, sino sobre la renta después de restar un consumo mínimo por persona, de forma que las magnitudes resultantes sean más comparables entre comunidades. Ahora bien, cualquiera que sea el criterio por el que se opte bastará un acuerdo político suficiente para que pueda aplicarse.

El segundo tema, el coste de los servicios, resulta más arduo. Sin duda la aproximación más sencilla, defendida por algunas comunidades, sería atribuir un coste igual por habitante. En definítiva, se dice, son los habitantes quienes reciben los servicios públicos y, por tanto, más habitantes significa mayor coste si se pretende mantener el nivel de prestación por habitante. De hecho, en nuestro actual sistema de financiación, podemos decir que este criterio es el básico a la hora de distribuir los recursos por parte de la hacienda central.

Sin embargo distribuir recursos o determinar costes en función exclusiva del número de habitantes no es una buena solución, porque, dependiendo del servicio de que se trate, no todos los habitantes serán usuarios del mismos. Así, es fácil ver, por ejemplo, que los servicios educativos se utilizarán en mayor medida por los ciudadanos jóvenes, en edades escolares, que por las personas mayores. Por tanto, en dos comunidades con idéntico número de habitantes necesitará aplicar más recursos a educación aquella que tenga la mayor proporción de población joven. Otro tanto puede decirse de la sanidad -probablemente tendrá más importancia en poblaciones más maduras- y así sucesivamente. En definitiva, si en lugar de tomar los habitantes tomamos los usuarios de los distintos servicios es claro que el coste de ofrecer un determinado nivel de prestación de servicios públicos no sólo sería función de la población, sino también de su composición o estructura por edades.Pero aún hay algo más en esta cuestión. Garantizar un determinado nivel de prestación requiere no limitarse a considerar los usuarios potenciales de un servicio, sino los usuarios reales del mismo.Oferta pública

En efecto, gran parte de los servicios prestados por las CC.AA (educación, sanidad, vivienda, prestaciones sociales) son Igualmente ofrecidos a los ciudadanos por el sector privado. No se trata de bienes públicos puros, sino de bienes que, por ser fundamentales, el Estado decide que todos los ciudadanos deben disponer, como mínimo, de una determinada cantidad de los mismos. Por tanto, no cabe duda que la oferta pública de estos servicios es redistributiva en sí misma, pues viene a garantizar el acceso a todas las personas a los mismos, pero muy especialmente de aquellas personas que no disponen de recursos suficientes para adquirir tales bienes al sector privado, y por tanto que. si no existiera la oferta pública de los mismos, no podrían utilizarlos. Ello significa, visto ahora desde otra perspectiva, que normalmente usarán más los servicios públicos las personas con menores niveles de renta recurriendo con más frecuencia a la oferta privada, las personas más acomodadas. Siendo esto así, es evidente que el número de usuarios -que son los auténticos determinantes del coste de prestación de los servicios- aumentará en razón inversa al nivel de renta, de forma que dos comunidades con igual número de habitantes e igual estructura de la población, tendrá más usuarios de los servicios públicos regionales aquella que tenga menor nivel de renta.

De la reflexión anterior derivamos una conclusión muy importante, cuál es la inadecuación del número de habitantes, como criterio para determinar el coste de prestar un determinado nivel de servicios públicos. La referencia no debieran ser nunca los habitantes, sino los usuarios y entre ambas magnitudes, por las razones indicadas, puedan haber diferencias importantes.

Pero hay algo más. Aceptado que la referencia subjetiva son los usuarios, hay que aceptar igualmente que el coste de facilitar un determinado nivel de prestación por usuario puede variar sensiblemente de una comunidad a otra, dependiendo básicamente de cómo se distribuya la población en el territorio (y también en el tiempo, que es parte de la problemática específica de las zonas turísticas).

En efecto, en términos generales el coste de escolarizar un niño es bastante menor en zonas urbanas que en zonas rurales, donde la población se halla más dispersa. Y lo mismo puede decirse de la sanidad. Las economías de escala que aparecen en la producción de estos servicios hace que el coste por usuario de los mismos pueda. minimizarse en las áreas urbanas, mientras que la discontinuidad de los costes fijos vienen a elevar dicho coste por usuario en las zonas rurales. En consecuencia, si deseamos que todos los usuarios dispongan del mismo nivel de prestación, habrá que facilitar relativamente más recursos a las comunidades donde domina la población rural y dispersa frente a las de población urbana.

La combinación del conjunto de circunstancias señaladas hace que si los recursos se distribuyen (o los costes se calculan) atendiendo básicamente al número de habitantes se estará discriminando, en favor de las comunidades más ricas y urbanas, y en contra de las menos desarrolladas y más rurales.Todas éstas son cuestiones que deben considerarse para configurar el patrón redistributivo adecuadamente y garantizar así, junto con la autonomía, la solidaridad. El tema, sin embargo, es lo suficientemente importante como para tomarse el tiempo necesario, pues se trata, en definitiva, de desarrollos constitucionales a un primer nivel. No deberíamos caer ni en la negativa temperamental ni en la prisa injustificada para orillar el análisis, primero, y los acuerdos después, necesarios para encarrilar adecuadamente la reforma del actual sistema de financiación autonómica. No podremos evitar los conflictos, pero sí debemos diseñar un mecanismo institucional que sirva a su solución y no a enconarlos.José V. Sevilla Segura es economista.