Fondos europeos: un reto de gestión colosal

España tiene por delante una misión complicada. El reto más importante de su historia reciente. Es el segundo país más beneficiado por los fondos que va a poner Europa sobre la mesa para la reconstrucción de la crisis provocada por la pandemia y la transformación de su economía en los próximos seis años. Un paquete de ayudas de 200.000 millones de euros que podría rondar el 3% del PIB anual, donde se integran 140.000 millones del fondo Next Generation EU, el más potente. Con ellos pretende invertir 72.000 millones de euros en los próximos tres ejercicios (a través de las subvenciones del Mecanismo para la Recuperación y la Resiliencia y del programa ­React-EU, que se destinarán en un 37% a inversión verde y en un 33% a la transformación digital).

Una cantidad de dinero sin precedentes que se suma a los recursos no consumidos del plan plurianual actual 2014-2020 y a los que vendrán con el nuevo marco 2021-2027. “El potencial aumento de la inversión de aquí a antes de que acabe la década podría acercarse a unos 200.000 millones de euros”, explica Manuel Hidalgo, sénior felow del Centre for Economic Policy & Political Economy de Esade ­(EsadeEcPol) y profesor de Economía Aplicada en la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla.

“El uso de esa financiación representa una oportunidad única para España, pero también un reto administrativo colosal. La experiencia reciente en la ejecución de los fondos europeos demuestra que estamos mal preparados para absorber esa ayuda. En el último marco financiero plurianual hemos logrado certificar hasta diciembre de 2019 alrededor de un tercio de los fondos disponibles. Si gestionar 56.000 millones está generando tantos retrasos, ¿qué pasará cuando esta cantidad se multiplique por cuatro?”, alerta el autor del informe Cinco propuestas para mejorar la absorción de los fondos europeos, publicado por el think tank de Esade.

España no tiene un buen de­sem­peño en la gestión de los fondos europeos, reconoce la propia Comisión Europea. A finales del año pasado, había certificado el 33% de las ayudas y seleccionado el 72% de los proyectos. Además, esta semana el Tribunal de Cuentas europeo ha tirado de las orejas al Gobierno español porque los gastos con cargo al presupuesto de 2019 “contienen demasiados errores”, lo que demuestra la necesidad de mejorar los controles con vistas al plan de recuperación contra la covid-19.

El informe de los auditores europeos recoge fallos en los gastos de alto riesgo, que representaron más de la mitad de las ayudas, sobre todo en los proyectos de la política de cohesión. Pese al aumento de la tasa de errores y de dar una opinión adversa a las cuentas españolas, el tribunal dice que son fiables. Su presidente, Klaus-Heiner Lehne, ha señalado: “Necesitamos normas más claras y sencillas para las finanzas europeas. También hacen falta controles efectivos sobre la manera en que se gasta el dinero y sobre si se logran los resultados perseguidos. En estos tiempos de crisis, la Comisión Europea y los Estados miembros tienen una enorme responsabilidad en la gestión de las finanzas de la UE”.

Por debajo de la media

Una gestión pobre, que se suma a la del marco anterior, donde también España estuvo por debajo de la media comunitaria, explica José Moisés Martín, director general de la consultora especializada en políticas públicas Red2Red. Y provocada por el retraso de la Comisión a la hora de aprobar el plan plurianual, el cambio en la orientación de las ayudas (menos infraestructuras, en las que España es especialista abordando grandes proyectos, y más innovación y digitalización, que requieren de mayor número de proyectos de menor dimensión); la falta de capacidad de la Administración española, que cada vez que una comunidad autónoma gastaba un euro europeo tenía que poner otro euro, y las citas electorales que tuvieron lugar en España. Todo ello retrasó la tramitación de las ayudas europeas del marco actual, que dispone de tres años adicionales para rematarse, desgrana Martín.

“El problema gordo que tenemos ahora es que se nos junta una cantidad de fondos enorme. Serán más de 100.000 millones de euros a gestionar entre los fondos Next Generation, el remanente no gastado del marco actual (2014-2020) y las nuevas partidas del Fondo Social y los Feder en dos otres años. Excede en mucho las capacidades que tiene España para ejecutar. Se va a montar un embalse de fondos gigante”, prevé.

Sin embargo, el Gobierno está dando los pasos apropiados, considera Martín. Para empezar, introduciendo el dinero en el ciclo presupuestario [los Presupuestos Generales del Estado de 2021 recogen una inversión de 27.000 millones de euros a cargo de los fondos europeos, un procedimiento preceptivo para poder utilizar las ayudas] y derivando el 58% del importe total a comunidades autónomas y Ayuntamientos, con más capacidad de gasto. “El problema es si podrán gastar de forma eficiente y con rentabilidad social, como reclama Bruselas, en vez de mediante proyectos con apenas impacto, como ocurre, por ejemplo, con las bonificaciones a la contratación, que son una forma rápida de ejecutar el presupuesto pero con un impacto económico y social muy discutible”, aprecia.

Pero Bruselas aplaude la respuesta española. “Es uno de los primeros países en presentar el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que quiere ser ambicioso y hacer mucho desde el principio, pretende una implementación rápida de los subsidios europeos entre 2021 y 2023”, indican fuentes de la Comisión, donde los contactos con el Gobierno para acordar los detalles y objetivos del programa son semanales. La CE espera que los Estados miembros presenten los planes para invertir las ayudas y modificar su economía entre enero y abril del año próximo. Ha creado un equipo de 150 personas encargadas del apoyo a la gestión de los fondos.

Primer paso

De momento, es Europa quien tiene que dar el primer paso. Consejo y Parlamento europeos han alcanzado esta semana un acuerdo para el paquete de ayudas más grande con el que jamás ha contado. Tiene pendiente aprobar el presupuesto de la UE y el reglamento que sienta las bases para la gestión de los fondos, la letra pequeña, que se prevé estén listos antes de final de año. A partir de ese momento, los Estados pueden presentar sus proyectos para absorber los fondos y la CE se da dos meses para valorarlos y enviarlos al Consejo Europeo, que es quien tiene que dar el visto bueno final en el plazo de un mes, explican fuentes de la CE, donde aseguran que el plan español está bien encaminado, pues “cubre casi toda la acción propuesta por Europa y está muy alineado con la agenda del cambio”.

Para la mayoría de los expertos consultados, sin embargo, el Plan de Recuperación de Sánchez no es más que una mera declaración de intenciones, un texto más propagandístico que técnico. “De aquí a abril habrá que detallarlo con un grado de precisión importante. El procedimiento se está cocinando todavía, con lo que la previsión de ejecutar 27.000 millones de euros en un año me parece muy optimista”, opina José Moisés Martín, que aboga por utilizar una parte de los fondos europeos para la modernización de la Administración en “cambiar la cultura administrativa. Habría que buscar una Administración más gerencial, donde el funcionario tuviese capacidad de tomar decisiones”, añade. “Ahora los errores administrativos generan mucha preocupación, los funcionarios tienen que trabajar con seguridad”, apoya Silvia López, socia de EY.

“España puede duplicar durante los próximos cuatro años su inversión pública, es una gran oportunidad para el país, que actuará con la suficiente diligencia en la gestión de los fondos europeos”, agregan en la CE. “La buena gestión y absorción de los fondos supone un desafío mayúsculo para este país”, dijo Manuel de la Rocha, director de Asuntos Económicos del Gabinete de Presidencia del Gobierno, en un seminario organizado el pasado miércoles por Deusto Business School. “Si se ejecutan bien, pueden ser la activación de nuestra economía, con un incremento del 2% del PIB sobre el escenario inicial”.

Sin embargo, para Manuel Hidalgo, igual de colosales que serán las ayudas europeas a España son también los retos a que tiene que hacer frente el país para su gestión eficiente. Entre ellos, este experto destaca planificar con la máxima antelación posible y teniendo en cuenta la capacidad administrativa de las diferentes entidades públicas que van a ejecutar los fondos de entre los 8.000 organismos licitadores existentes. Crear equipos especializados y con experiencia previa en contratación pública, así como oficinas de gestión centralizada de las convocatorias. Y simplificar y eliminar duplicidades en los procedimientos de gestión de las ayudas. “Me preocupa la gobernanza española de los fondos europeos”, indica Hidalgo.

La mayoría de las fuentes consultadas considera que la ingente carga burocrática que se le viene encima a la Administración pública, ya sea estatal, autónoma o local, no se solventa sin la contratación de personal. “Es un procedimiento muy complejo ante una Administración muy mermada por los recortes y con tasa de reposición cero”, considera José Moisés Martín. La digitalización de la Administración (incluida en los planes del Gobierno para el Next Generation) podría ayudar en la tarea, como está ocurriendo en Andalucía, donde se han introducido robots para automatizar la solicitud de ERTE y reducir errores, un tipo de herramienta que debería extenderse en la Administración, sostiene Manuel Márquez, socio de EY, pero difícilmente sustituir un personal de apoyo imprescindible. Tampoco se resuelve sin grandes proyectos (porque los trámites son iguales para iniciativas de bajo importe como de alto). Y pueden prolongarse durante seis o siete meses.

Efecto multiplicador

“La primera dificultad”, señala Enrique Gutiérrez, socio director de Financial Advisory de Deloitte y colíder de su Centro Europeo para la Recuperación y Resiliencia, “se deriva del volumen de los fondos a gestionar y de canalizarlos a las diferentes capas de la Administración. Requiere un esfuerzo de coordinación importante. Las ayudas tienen que calar en la economía de forma muy capilar y no solo beneficiar a grandes empresas, sino también a las pymes. Para optimizar las ayudas hay que incorporar a la iniciativa privada y articu­lar mecanismos para que haya un efecto multiplicador de la inversión, como reclama Bruselas [quiere que por cada euro invertido con fondos europeos se generen cuatro]”.

El representante de Esade considera que, pese a que los reglamentos europeos estén pendientes de aprobación (la CE indica que ya ha publicado guías sobre los criterios de elegibilidad y el modelo de evaluación de impacto para la utilización de los fondos, que duda que la normativa posterior vaya a cambiar demasiado), España no debe esperar con los brazos cruzados hasta entonces, “debe financiar antes las inversiones, aunque corra el riesgo de que no se vayan a cubrir luego”, indica Hidalgo. Es la manera de acelerar la compleja barrera burocrática que acompaña la tramitación de las ayudas. “Tediosa”, en palabras del vicepresidente de la Junta de Castilla-La Mancha, José Luis Martínez Guijarro.

La ministra de Hacienda, María Jesús Montero, manifestaba hace unos días a este periódico que el “Gobierno está trabajando intensamente para agilizar todos los procedimientos” y negociando con la CE que el control financiero de los fondos se realice a posteriori. “Tenemos que adaptar un mecanismo exprés a los requisitos que Europa exige para que finalmente dé por certificado el gasto. Nosotros queremos trasladar a Europa que este plan de recuperación no puede funcionar como el marco financiero plurianual en términos de verificación y justificación. Porque es un mecanismo que tiene mucha complejidad y hace que haya un decalaje muy importante entre el gasto y el ingreso porque el procedimiento de verificación y fiscalización tiene mucho tiempo y siempre se acumula los ingresos en el último año. Debería haber una cierta corrección entre la ejecución del gasto y la llegada del ingreso”.

La esperanza, para Silvia Lacarra, socia de Estrategia de PwC y directora de la oficina técnica de apoyo creada por la consultora para ayudar a aprovechar los fondos europeos, es que el Gobierno prevé muchos cambios en los cuellos de botella responsables de la lenta gestión de las ayudas. Manuel de la Rocha explicó que prepara “un real decreto ley para abordar los cuellos de botella que se producen en la Administración, revisando las principales leyes (de contratos públicos, subvenciones, regímen jurídico del sector público, ley presupuestaria…), viendo todos los plazos que se pueden reducir, los informes a suprimir y las trabas a eliminar. Porque hasta ahora el mal uso de determinados fondos ha introducido más procedimientos, informes y controles de los necesarios”.

Además, De la Rocha aseguró: “Queremos innovar en asociaciones público-privadas. Si acertamos con las figuras jurídicas, podemos movilizar mucho dinero, multiplicar por cuatro o por cinco el importe de los fondos europeos. Los fondos tienen que ser un catalizador de inversiones que acelere una década el crecimiento y el desarrollo españoles”. Unos cambios legales con los que Silvia Lacarra cree que se va a conseguir una mayor ejecución de las ayudas que en el pasado.

Enrique Gutiérrez está convencido de que España va a hacer una buena utilización del dinero comunitario. “Primero, porque lo necesita. Somos el país donde la crisis provocada por la pandemia va a ser mucho más intensa que en el resto. Segundo, porque la Administración es consciente de la situación y se prepara para ello. Nunca antes había visto tanta preparación conjunta. En la identificación de proyectos, con el Gobierno, las comunidades autónomas y los Ayuntamientos creando departamentos para facilitar la gestión del ingente presupuesto que llega de Europa. Hay una movilización colectiva, también entre las empresas”. De hecho, CEOE ha puesto a funcionar una oficina para centralizar toda la información de las ayudas europeas e identificar proyectos tractores, ya tiene seis, según su director, Luis Socias.

También se están poniendo en marcha consejos y foros consultivos desde los ministerios. Algunos departamentos van más avanzados que otros en la identificación de proyectos para optar a los fondos, como el de Transición Ecológica o el de Transportes. Entre las comunidades autónomas ocurre lo mismo. El País Vasco y Baleares tienen claros los proyectos a presentar; La Rioja, Asturias, Canarias o Madrid todavía no, indican los expertos. Las que han identificado proyectos tienen muchos más de los que la ayuda europea les va a permitir financiar, por lo que han de afinar la selección. Así lo reconoce el consejero de Economía de la Comunidad de Madrid, Manuel Giménez, que añade que, ante todo, deben responder a los criterios que pedirá Bruselas sobre impacto social, generación de empleo y medio ambiente.

Absorber el dinero europeo es una prioridad en la que todos quieren participar, “pero más allá de despejar trabas con la reforma de las leyes de contratos y subvenciones, que es muy importante, es más importante aún el momento de la ejecución, que es donde realmente se van a producir los cuellos de botella”, según Silvia López, que pone como ejemplo los ERTE, sufragados por Europa, donde los problemas de retrasos y errores en los cobros han venido con su ejecución. “Grandes proyectos de transformación del país requieren otras capacidades para gestionarlos. Se va a necesitar talento directivo público”, apoya su colega, Manuel Márquez.

Nueva forma de pago

Pero el Next Generation introduce un cambio sustancial, aprecia el vicepresidente del Gobierno de Castilla-La Mancha, y es que Europa va a anticipar hasta el 10% del programa, 14.000 millones de euros, para destinarlos a sanidad, educación, empleo y sectores empresariales. Hasta ahora la principal dificultad para su comunidad era “aflorar los fondos estructurales en el presupuesto. Con el techo de gasto ha sido muy difícil adelantar los pagos para luego recibir el 80% de la financiación”, asegura Martínez Guijarro. Castilla-La Mancha, dice, va a pasar de gestionar 742 millones europeos en siete años a 492 millones en dos, “es un esfuerzo de gestión brutal”.

“No vamos a pagar por el coste del proyecto tras revisar las facturas, sino por el desempeño. Es una novedad completa en Europa. Para ello se acordarán una serie de hitos y objetivos con el Gobierno a revisar cada seis meses. Hemos calculado dos pagos al año. Y esperamos que sea un sistema más flexible, pero también más ambicioso porque pide reformas estructurales”, señalan desde la CE.

“Hay que hablar con la Comisión Europea porque creemos que tiene que existir por lo menos dos pagos a lo largo del ejercicio vinculados a determinados hitos, que no necesariamente tienen que pasar por la certificación de la obra. Sería como una suerte de anticipo sobre un proyecto de reforma legal. Es muy importante que todos los proyectos que contempla el plan de recuperación se tienen que acompañar de un vector de reformas, que en ningún caso puede sustituir al gasto corriente. Por tanto, vamos a ver cómo Europa recibe esa propuesta”, explicaba la ministra de Hacienda.

Aunque hay una “cierta incertidumbre” sobre cuándo llegarán los fondos a España, según Manuel de la Rocha; el consejero de Hacienda de la Junta de Andalucía, Juan Bravo, no cree que sea antes de septiembre. “Gestionar 27.000 millones en unos pocos meses es un reto colosal que probablemente no se cumpla”, afirma. Sin embargo, el director de la oficina económica de Presidencia del Gobierno pide paciencia: “La Administración tiene sus tiempos. Confiemos en que se aprueben los presupuestos y que se lancen las convocatorias. Habrá concurrencia competitiva. Pero mientras tanto se puede ir trabajando en los proyectos”.

Confiemos en que, como dice David Martín, socio de Monitor Deloitte, “aunque España no haya sido el país más organizado en tiempos de paz, ahora que nos enfrentamos a tiempos de guerra, vuelva a ser la referencia que tradicionalmente ha sido para los Estados miembros”.