La revancha de los alcaldes

Vinieron de todos lados. Más de 1000 representantes electos de gobiernos locales y cerca de 3000 asistentes de más de 100 países. Acudieron a la llamada del Quinto Congreso Mundial que la organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) convoca cada tres años. Aunque este año era diferente. Convocar a alcaldes dos días antes y a una hora de vuelo de la capital anfitriona de Hábitat III tiene sus ventajas logísticas. Aprobar el Compromiso y la Agenda de Acción de Bogotá, donde se exige el reconocimiento de los gobiernos locales y regionales en la gobernanza global de la gestión urbana tiene sus ventajas estratégicas.

Convocados bajo el lema 'Voces locales para un mundo mejor', el Congreso no era exento de ambición. Con la pretensión de dar voz a los pueblos, ciudades y regiones en los foros de gobernanza global, muchos alcaldes sacaron pecho y se reafirmaron en la expectativa de cambiar las normas de juego entre sus gobiernos locales, los Estados nación y los organismos internacionales.

Justo después del Congreso, en Bogotá el domingo 16, se organizaba la Segunda Asamblea Mundial de Gobiernos Locales y Regionales en la Casa de la Cultura Ecuatoriana de Quito. Un día antes y en el mismo recinto de la gran conferencia de Hábitat III. Ventajas estratégicas.

La Asamblea fue inaugurada por el todavía Secretario General de Naciones Unidas, Ban Ki-moon, que en un discurso atípico por su posición, reconoció que el sistema de gobernanza global ya no era el adecuado para abordar los desafíos existentes: “los desafíos globales son al mismo tiempo más globales y más locales” comentó ante cientos de alcaldes expectantes y, “la relevancia de vuestro papel crece cada año, por lo tanto, vuestra función catalizadora entre todos los actores es ya fundamental para responder a las necesidades de las comunidades”.

Voces de más de 40 alcaldes siguieron su intervención, enfatizando que había llegado el momento de resolver los problemas globales con una agenda local. El sentimiento general, sin embargo, a pesar de la euforia lograda por la representatividad de tanto poder local en una misma sala, era de cierta frustración por la falta de una renovación más sistémica en los contenidos de la Nueva Agenda Urbana, la también llamada Declaración de Quito. “Los grandes desafíos globales requieren coordinación entre lo global, lo nacional y lo local” clamaron muchos, y por lo tanto, “se ha de crear un cambio de paradigma en la manera en que se gestiona la gobernabilidad global”.

De hecho, el Compromiso de Bogotá contiene tres ejes fundamentales de acción que anticipan de alguna manera los conflictos que surgirán en la implementación de la Declaración de Quito:

1) El Derecho a la Ciudad: la ciudad es de todos; que nadie quede atrás.

Como demuestra el Informe Mundial de Ciudades 2016, hoy el mundo es más desigual que hace veinte años y el 75 por ciento de las ciudades del mundo tienen mayores niveles de desigualdad de ingresos que hace dos décadas. Ello está generando nuevas formas de exclusión social y violencia urbana, que complementado por los crecientes flujos migratorios, hace que aumente la discriminación dificultando la provisión de justicia social y protección de los derechos sociales.

El concepto de derecho a la ciudad, acuñado por Henri Lefebvre en el 68, ha sido vociferado recientemente por organizaciones sociales y gobiernos locales como la Plataforma Global del Derecho a la Ciudad. Según señala el Compromiso de Bogotá, se requiere sobre todo situar este derecho en el centro de la gobernanza urbana y territorial, reconociendo la universalidad de los derechos humanos en el acceso a derechos y servicios de la ciudad (como pueden ser la reducción de pobreza, vivienda digna para todos, regeneración de la periferia o garantizar el acceso a la salud, empleo y educación para todos).

Este principio fue uno de los más controvertidos en las negociaciones de la Nueva Agenda Urbana, aunque acabó siendo parte de la misma, una victoria significativa para muchos, aunque no suficiente para otros. El cambio en el texto original, que pasó de “nos comprometemos a la realización del concepto de una ciudad para todos” a “compartimos el ideal de una ciudad para todos” pone en evidencia lo que se avecina como un frente de batalla interesante entre gobiernos nacionales, gobiernos locales y sociedad civil.

2) Sitio en la mesa global para gobiernos locales: reforma radical al sistema de gobernanza global

En los próximos 35 años, las ciudades recibirán más de 2,5 mil millones de personas adicionales. De hecho, dos tercias partes de la humanidad vivirán en ciudades. Aunque el 37 % de este crecimiento se generará principalmente en tres países (India, China y Nigeria), las megaciudades (aquellas con más de diez millones de habitantes) habrán pasado de 10 en 1990, a 28 actualmente… ¡a más de 68 en 2025!

La vertiginosa velocidad de urbanización, la conglomeración incontrolada en sus periferias y la falta de capacidad local para responder a estos desafíos obligan a replantear de forma radical como se va a gestionar la implementación y financiación que han de acompañar los objetivos establecidos en la Declaración de Quito.

Si el discurso del Secretario General demuestra que como mínimo hay un reconocimiento de la problemática, la Declaración de Quito no propone nada innovador encaminado a cambiar las normas del juego.

Al margen de algunas menciones reconociendo el papel de los gobiernos locales, y a pesar del artículo 149 que apunta a un compromiso a la hora de prestar apoyo a las asociaciones de gobiernos locales en su condición de promotoras de desarrollo, todo parece indicar que se está apostando por fortalecer a las entidades locales a ejecutar mejor, pero no a decidir más.

Aunque a todos nos pueda parecer una pesadilla ampliar la Asamblea General de Naciones Unidas más allá de los 193 Estados miembros actuales, pretender lograr un desarrollo urbano sostenible sin un papel relevante de las autoridades locales que serán responsables directas del 70 % de la humanidad, apunta a incoherencias de gestión mucho peores.

3) Rediseñar la financiación internacional y renovar la descentralización

La traca final, como no podía ser de otra manera, se la lleva la financiación internacional. No se entiende como se podría lograr la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, la implementación de la Nueva Agenda Urbana y la promoción del Acuerdo de París en materia de Cambio Climático sin replantear una descentralización política, administrativa y fiscal adecuada con gobiernos locales suficientemente capacitados.

Si la Declaración de Quito habla de “examinar” el establecimiento de intermediarios financieros apropiados para la financiación urbana, y “apoyar” el uso de la financiación pública internacional para catalizar la movilización de recursos adicionales, el Compromiso de Bogotá exige “garantizar” una descentralización fiscal adecuada y una distribución equitativa de recursos nacionales para conseguir que un porcentaje mínimo, de al menos un 20 % del presupuesto público total, vaya a los gobiernos locales. Otra polémica servida que a pesar de las controversias que genera, evitó el cara a cara en las sesiones de Quito.

Durante Hábitat III, Quito acogía de manera exasperada a 45.000 representantes que se entorpecían entre sesiones plenarias, talleres, foros, seminarios y mesas redondas. Informalmente, parecía reinar el consenso de que sin una concepción de derechos renovados, una gestión descentralizada y una coordinación participativa globalizada, difícilmente se lograrán los objetivos de las tres agendas convergentes (la de desarrollo, la urbana y la del clima). Ello pasa necesariamente por dar más fondos a gobiernos locales, hacerles un hueco en las mesas de concertación y generar procesos participativos con la sociedad civil. Pero las conclusiones de la Cumbre no parecieron asumir el debate que la Declaración de Bogotá les brindaba.

Desde el otro lado de la verja, Fernando Carrión y Jordi Boja organizaban un Hábitat alternativo criticando el proceso porque “se ha venido a presentar una agenda ya consensuada anteriormente, firmada por representantes de Estados Nación y no por autoridades locales, con una ciudad presente como objeto pero con una representación política local y ciudadana ausente como sujeto”.

Aunque el foro alternativo no planteó muchas alternativas, si logró alertar y preocupar sobre los riesgos de crear un concepto de ciudad socialmente excluyente, económicamente más especulativa que productiva, culturalmente inerte y políticamente solo gobernable de manera opaca e impositiva.

Días después de la resaca de Quito y Bogotá, en los pasillos de la Smart City Expo en Barcelona, dichos riesgos y preocupaciones se evidenciaban de forma latente. La dicotomía del futuro de la ciudad, entre ser espacio participativo con objetivo de potenciar y desarrollar como sujeto al ser humano, a ser marco mercantilista de tecnología y sensores que almacenan información (big-data) para analizar como objeto los comportamientos humanos, parece crear una disyuntiva de dos modelos de desarrollo urbano tan dispares como confrontados.

Entre medio de ambos, con capacidad de guiar el rumbo hacía uno u otro, están los alcaldes. He ahí su revancha merecida. En Hábitat III parecían sonreír, como entendiendo que por ahora, el destino juega a su favor. No obstante, nadie es tan naif de esperar que el cambio de paradigma en la gobernanza global ocurra sin una confrontación profunda. En definitiva, Naciones Unidas es una organización de Naciones y la preservación de poderes es algo que la ha caracterizado desde su formación.

Pero quizás la clave está en constatar que la mayor fortaleza de los gobiernos locales no recae tanto en la densidad de población que están adquiriendo, sino en que son los representantes políticos más cercanos de los movimientos sociales, y por lo tanto, los mejor posicionados en representar sus reivindicaciones que reflejan las inquietudes reales de lo que las ciudades quieren ser. Como demostró la Asamblea de la Global Task Force con CGLU y sus socios, los gobiernos locales se harán más fuertes cuanto más unidos estén, pero sobre todo, cuanto más responsables sean escuchando, atendiendo y dentro de sus capacidades, representando a una sociedad civil que está llegando al límite de su hartazgo y cada vez está más formada y es más crítica.

Los alcaldes han parecido entender la llamada. El tiempo está de su lado. Ahora hace falta ver cómo gestionan esta oportunidad única de crear una nueva alianza con la sociedad civil para saber si el destino también lo está.