Crisis constitucional y artículo 155

Cuando a lo largo del año se confirmó la voluntad secesionista de celebrar un referéndum como antesala de la declaración unilateral de independencia, el Gobierno de Rajoy tenía dos vías, no excluyentes, de hacer frente a la crisis. Por un lado, dar una respuesta política junto a los partidos nacionales y a los grupos catalanes no independentistas, para buscar un modelo constitucional y estatutario diferente. La otra vía era la respuesta jurídica a través del artículo 155, que resultó viable a partir del acuerdo del Gobierno catalán de convocar el referéndum, acuerdo adoptado en una reunión extraordinaria el 9 de junio. Tras este acuerdo, algunos creímos que había materia jurídica para iniciar acciones por desobediencia al Tribunal Constitucional (Responsabilidades por el referéndum, EL PAIS, 12 de julio de 2017) pues el referéndum, prohibido previamente por el Tribunal Constitucional, comportaba que la comunidad autónoma catalana estaba atentando gravemente contra el interés general de España. Si el Gobierno y el Senado hubieran actuado así, se hubieran podido adoptar medidas para impedir la celebración del referéndum: avocar competencias sobre seguridad, educación y medios de comunicación y, en caso de no realizarlo el Tribunal Constitucional, también inhabilitar a las figuras más representativas del independentismo con cargos públicos. Pero el Gobierno prefirió poner por delante al Poder Judicial y al Tribunal Constitucional antes de comprometerse sin entender que, puestos a inhabilitar a un presidente en rebeldía, los ciudadanos prefieren que lo haga su Gobierno, pues para eso lo han votado.

Al activar en junio las previsiones del artículo 155 no hubiera habido controversias sobre el mando de la policía autonómica ni sobre la obligación de los directores de los centros escolares de cerrarlos, y los medios públicos de comunicación no hubieran bombardeado a los ciudadanos con sus campañas sectarias. Y eso en el supuesto improbable de que se hubiera llegado al referéndum. Por no actuar, tampoco se acudió a la reciente Ley de Seguridad Nacional que, sin estar pensada para estos supuestos, hubiera servido para neutralizar a una Administración orientada a la secesión.

El artículo 155 estaba demonizado cuando es un instrumento legítimo para hacer frente a crisis territoriales y algunas Constituciones europeas contienen medidas similares, pues sin un instrumento de coerción el Derecho federal no podría asegurar su primacía. Además, tal como está configurado en la Constitución y en el Reglamento del Senado, es un procedimiento democrático, flexible y gradual, con participación parlamentaria, de la comunidad autónoma concernida y hasta de los restantes presidentes autonómicos.

La aplicación permitiría al Gobierno nombrar un Govern en funciones y convocar elecciones

Tras la proclamación de independencia, la inmediata aplicación del artículo 155 resulta una necesidad, pero ya no puede ser con los fines y con el alcance jurídico que hubiera tenido si se hubiera aplicado para impedir el referéndum. Y es que la proclamación de ruptura con España por parte de un Parlamento autonómico, con la aquiescencia de su Gobierno, nos sitúa ante una crisis constitucional. Hace medio siglo un jurista francés definió la crisis como una situación que comporta un peligro para el Estado o para el régimen político (Paul Leroy: L’organisation constitutionnelle et les crises, París, 1966, pág. 9), lo que nos permite describir como crisis constitucional aquella situación en que el Estado o el sistema político están en peligro por causa de la vulneración grave de la Constitución. La declaración de independencia de Cataluña sería así una crisis constitucional que pone en riesgo grave el actual sistema político español al vulnerarse la Constitución y el Estatuto de Autonomía. En esta situación, cualquiera entiende que el Estado reaccione para impedir que triunfen las conductas que han provocado la crisis.

Sin embargo, la Constitución española no contiene un procedimiento específico que dote al Estado de instrumentos de gran intensidad para hacer frente a las crisis constitucionales. Mientras que la Constitución francesa contiene un artículo 16 que habilita al presidente de la República a adoptar las medidas exigidas por las circunstancias, en España sólo contamos con el artículo 116 que regula los estados de alarma, excepción y sitio que permite suspender derechos y libertades, pero no dotan al Gobierno de instrumentos excepcionales. Y es ahí donde emerge el artículo 155.

Pensada para crisis territoriales de alcance más limitado (y para eso habría servido si Rajoy lo hubiera aplicado el mes de junio), con la independencia declarada se convierte, sin ser ese su fin primordial, en un instrumento de excepcional valor para hacer frente a la crisis constitucional que esa declaración comporta. Porque, aparte de romper la indisoluble unidad de la nación (artículo 2 de la Constitución), la declaración de independencia tiene un efecto jurídico ulterior pero relevante, que es el de provocar un vacío institucional en Cataluña, al arrebatarle su Gobierno y su Parlamento que, tras la declaración, ya no pueden ser órganos estatutarios. Al proclamar la independencia, Parlamento y Gobierno han salido de la organización institucional autonómica y Cataluña se ha quedado en el vacío jurídico, sin sus órganos estatutarios.

Si el 155 se hubiera activado en junio, no existiría conflicto sobre el mando de los Mossos

Ese es el fin de la aplicación del artículo 155, que Cataluña, en un plazo razonable, recobre las instituciones políticas que su Parlamento y su Gobierno le han arrebatado. Con ese fin, ya no es necesario que el Estado avoque muchas competencias estatutarias como hubiera sido preciso para impedir el referéndum. En puridad, el Senado sólo tendría que autorizar la avocación en favor del Gobierno de la Nación de la competencia sobre instituciones de autogobierno, competencia que está prevista en la Constitución y que el vigente Estatuto ha diluido en varias competencias y potestades. Con esta competencia constitucional avocada por el Gobierno, éste podrá formalizar (porque se ha producido previamente) la inhabilitación del Gobierno y la disolución del Parlamento (que con la declaración ya han salido del ordenamiento), nombrar un Gobierno en funciones y, cuando se considere oportuno, convocar elecciones al Parlamento. Un Gobierno en funciones plural, que represente a todas las sensibilidades catalanistas y no catalanistas, salvo quienes han propiciado el autogolpe.

Pero no debemos olvidar que aplicar el artículo 155 no exime al Gobierno ni a las Cortes de ofrecer un nuevo modelo territorial para Cataluña, modelo que no debe marginar a la mitad de la población a la que habían hecho creer que la independencia estaba llegando por el Cabo de Creus.

Javier García Fernández es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Complutense de Madrid.