¿Donante global o regional? La cooperación internacional de la Unión Europea tras la crisis de Ucrania

Además de los mapas de la seguridad, la economía o las migraciones, la guerra en Ucrania ha transformado en apenas unas semanas la cooperación internacional para el desarrollo.

La Unión Europea es el primer donante mundial (con diferencia) y hace de la ayuda al desarrollo uno de los buques insignia de su proyección en el mundo. Geográficamente, esta ayuda se concentra en África y Europa y, sectorialmente, se reparte entre respuestas a emergencias, apoyo a la gobernanza y la sociedad civil, a proyectos y programas energéticos y agrícolas, a la mejora de las condiciones educativas y sanitarias y, también, a la atención a refugiados en territorio de la UE, siendo esta partida el primer destino de la cooperación europea.

El cómputo como ayuda al desarrollo del apoyo a los refugiados en territorio comunitario no ha estado exento de polémica y será precisamente este hecho el que explique el incremento de la ayuda europea y el vuelco hacia Europa del Este en su orientación geográfica, al menos en el próximo año. Si la denominada crisis migratoria de 2015 –en torno a un millón de personas a lo largo de ese año– multiplicó por cuatro la ayuda de toda la UE para asistencia a refugiados (de unos 1.821 millones de euros anuales en años previos a más de 9.109 en 2015), cabe esperar que la crisis actual, que ha provocado el mismo número de desplazados en solo una semana, pulverice este récord.

Así, en el corto plazo, esta nueva crisis de refugiados cambiará radicalmente el perfil sectorial y geográfico de la UE como donante.

Ahora bien, surge la duda de qué ocurrirá a medio plazo. La UE podría replegarse en el actor local y regional, ensimismado en sus problemas internos y preocupado por sus fronteras Este y, en menor medida, Sur, que describía la Estrategia Global de 2016 en la era prepandémica y prebélica. O, por el contrario, podría elevar su perfil como donante, incorporando este reto, nuevo y mayúsculo, a una larga lista de desafíos, entre los que ya se incluyen la gestión de la salud global, la gobernanza del cambio climático, la necesidad de reconfigurar sus relaciones con África, de pensar más estratégicamente su alianza con América Latina, o, en términos más generales, de avanzar en el cumplimiento de los objetivos de la Agenda 2030.

Al menos dos elementos indican que la UE podría elevar su nivel de ambición y, con ello, su perfil como donante global.

El primero está en los cambios institucionales que se han venido produciendo en la cooperación al desarrollo europea en los últimos años. El instrumento Global Europe, de cerca de 80.000 millones de euros (12% más que la herramienta anterior), fusiona herramientas antes dispersas como el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), el Instrumento para la Estabilidad y la Paz o el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA). La lógica de este cambio está, por una parte, en simplificar la ejecución de los fondos europeos, dotando de mayor capacidad de reacción y, por otra, forzar la coexistencia de la ayuda con otros ámbitos de la acción exterior como las migraciones o la seguridad, con todas las ventajas y todos los riesgos que esto supone.

En la misma línea, de la mano de Global Europe y de la pandemia, se han creado también Team Europe y Global Gateway, en este segundo caso, además, orientado a dar respuesta (emulándola) a la cooperación al desarrollo china y a su Iniciativa de la Franja y la Ruta. En definitiva, ya antes de que se produjera la invasión de Ucrania e incluso antes de que se declarara la pandemia, Europa se estaba equipando para ser un donante global.

A pesar de la larga sombra de la Gran Recesión o de la difícil digestión del Brexit, en un contexto de crisis climática, sanitaria y ahora también humanitaria, Europa, sencillamente, no puede permitirse actuar a escala regional

El segundo elemento está en las propias características del conflicto, que es global, no regional. Si bien se da en territorio europeo, tanto el conflicto en sí como las respuestas que se le están dando involucran a actores extra-europeos, como Estados Unidos. El esfuerzo diplomático por llevar en un tiempo récord a toda la comunidad internacional a tomar partido en la Asamblea General de Naciones Unidas es buena prueba de ello. Y si el conflicto es global, interpelando a aliados de Europa en África, Asia o América Latina, esos mismos socios también interpelarán a la Unión Europea en su rol de primer donante mundial.

A pesar de la larga sombra de la Gran Recesión o de la difícil digestión del Brexit, en un contexto de crisis climática, sanitaria y ahora también humanitaria, Europa, sencillamente, no puede permitirse actuar a escala regional. Si esta es la lectura que se está haciendo en Bruselas y en las capitales europeas, veremos una consolidación de los presupuestos de ayuda al desarrollo en los próximos años, más allá de los gastos destinados a la primera atención a refugiados ucranianos.

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