Financiación y autonomías: un enfoque solidario

El desequilibrio entre los niveles de prestación de servicios y equipamientos públicos entre las distintas comunidades autónomas es muy considerable en España, señala el autor de este trabajo. La polémica sobre la financiación de estas comunidades parece haber tocado fondo, mientras, a pesar de la ley que la rige -la LOFCA- sólo el Fondo de Compensación Interterritorial acude insuficientemente a los debidos reajustes de estos desequilibrios.

La actual discusión sobre el modelo de financiación autonómica está tocando fondo y mostrando una de las cuestiones centrales: en qué medida va a ser posible una acción redistributiva, instrumentada por el Gobierno central, que contribuya a reducir las diferencias de renta y riqueza entre regiones atrasadas y regiones desarrolladas.Dada la magnitud que en España tienen las diferencias de niveles de prestación de servicios y equipamientos públicos entre las distintas comunidades, el problema de la nivelación no parece a corto plazo resoluble por ninguna de las tres vías teóricamente posibles:

a) Aumento del gasto público nacional en la medida necesaria para atribuir asignaciones presupuestarías complementarias a las comunidades peor dotadas.

b) Reasignación de los recursos actuales, trasvasándolos de las actividades estatales a las comunidades deficitarias.

c) Redistribución exclusivamente en el ámbito de las cornunidades, desplazando recursos de unas a otras en grado importante.

Si la primera solución choca con la estrechez de los ingresos, públicos (cuya proporción respecto del PIB es muy inferior a la del resto de los países del Mercado Común), la, segunda se enfrenta al déficit de la Hacienda central y a sus aparentemente escasas posibilidades prácticas de conseguir ahorros significativos. La tercera fórmula tampoco ofrece mayor viabilidad, por obvias dificultades políticas.

En todo caso, una combinación de estas medidas, con énfasis en las dos primeras, debe ser necesariamente planificada a medio plazo, para dar cumplimiento al principio de solidaridad constitucionalmente establecido.

Debe quedar claro que los mecanismos financieros previstos por la ley orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en su limitada aplicación actual, no garantizan a las comunidades pobres ni su desarrollo económico ni la adecuación cuantitativa y cualitativa de los servicios públicos al estándar deseable a nivel nacional.

En el momento presente, sólo el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) cumple una función niveladora, insuficiente por sí mismo si no se complementa con los demás instrumentos previstos a tal fin en la L017CA, y aún no realizados: - La introducción, en el porcentaje de participación en tributos estatales, de los criterios distributivos enunciados en el artículo 13 dela ley. - La puesta en práctica de las asignaciones complementarias del artículo 15 para garantizar un nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales, cuando este nivel no puede ser cubierto con los recursos financieros ordinarios. - El cumplimiento del artículo 16 de la misma ley, a efectos de que las inversiones del sector público estatal no comprendidas en el FCI se inspiren igualmente en el principio de solidaridad.

Principio de solidaridad

Se ha escrito recientemente en las páginas de este periódico (Lluís Armet y Antoni Castells, Autonomía yf inanciación: un reto decisivo) que sería demagógico interpretar el principio de solidaridad en el sentido de que el gasto público per cápita destinado a zonas de renta alta será relativamente menor que en las de baja renta. Cabe ante esto interrogarse sobre cuál es, entonces, el procedimiento adecuado para que el Estado pueda cumplir el objetivo (que nuestra legislación le asigna) de contribuir a la disminución de las desigualdades territoriales de riqueza y renta.

Salvo fórmulas taumatúrgicas, parece dificil instrumentar otra medida que la de asignar fondos de la Hacienda central allí donde hay insuficiente escolarización, asistencia sanitaria o infraestructura viaria, por poner ejemplos. Y carece de sentido oponer a ello un supuesto principio de equidad fiscal consistente en que los beneficios del gasto público deban repercutir en cada territorio en proporción más o menos igual a su capacidad contributiva. Tesis que llevaría a consagrar y acentuar desigualdades rechazadas hace ya tiempo en toda sociedad democrática.

Independientemente de ideologías, sabido es que el capitalismo, sin correcciones, no produce una sociedad de iguales, que el desarrollo de este sistema económico, junto a sus beneficios, comporta también una larga historia de industrias y regiones enteras que se han estancado o arruinado económicamente como consecuencia de modificaciones de la técnica y de las fuerzas de mercado.

Es una historia muy conocida en Andalucía, cuya industrialización quedó colapsada en el siglo XIX (fundamentalmente debido a la estructura de la propiedad de¡ campo andaluz y al poder social de los grandes terratenientes), asumiendo desde entonces un papel pasivo incluso en el desarrollo económico español- de las -últimas décadas, caracterizado por un fuerte crecimiento de las regiones más desarrolladas, en parte alimentado por mecanismos de financiación que trasvasaban el ahorro de las zonas subdesarrolladas.

En esta situación de necesario impulso por parte de la Administración pública para salir del subdesarrollo, y cuando el único mecanismo de redistribución operante es el FCI -expresamente diseñado para "orientar las nuevas inversiones hacia los territorios comparativamente menos desarrollados"-, proceder a su descalificación y arrumbamiento, en función de una crítica hecha desde las comunidades con mayor renta, resulta cuando menos sorprendente desde un punto de vista socialista.

En efecto, desde una consideración global, el FCI es sólo la parte emergente de un bloque de inversión pública cuyos componentes sumergidos (dificilmente precisables a veces) son el crédito oficial, empresas públicas, subvenciones por reconversión industrial, inversiones en competencias no transferidas, etcétera. Este paquete menos conocido del gasto público tiene un volumen superior al FCI y una localización territorial antitética a lo que determinarían los criterios redistributivos que preconiza el artículo 16 de la L017CA.

Las propuestas de modificación del fondo provenientes de comunidades más desarrolladas deberían formular un análisis en estos términos antes de impugnar el único instrumento hoy existente que actúa en la dirección del equilibrio regional.