Haciendas locales: ¿autonomía o suficiencia?

Una cuestión previa a la regulación de la Hacienda de los entes locales consiste en saber si el ordenamiento jurídico les ha reconocido autonomía financiera y qué sentido debemos dar a estos términos cuando los referimos al sistema de ingresos.Algunos planteamientos, que se reflejan en los documentos de trabajo del proyecto de ley de financiación local tantas veces anunciado, parten de la afirmación de tal autonomía conforme el artículo 137 de la Constitución. Ésa es también una premisa básica de la Ley 24/1983, declarada en parte inconstitucional.Suficiencia financieraFrente a esa tesis se puede argumentar que el artículo 142 de la Constitución ha evitado tal expresión y protege sólo la suficiencia financiera, lo que parece justificar precisamente la falta de autonomía.

No se trata de una cuestión académica. Toda norma legal expresa opciones políticas básicas; si no están formuladas con claridad, el resultado será difícilmente satisfactorio y provocará problemas a la hora de su coordinación con el resto del ordenamiento. La abundancia de recursos planteados contra la citada ley muestra la necesidad de adoptar premisas inequívocas, o al menos de asumir de forma consciente un punto de vista inequívocamente ambiguo.

El hecho de que a estas alturas discutamos todavía si la Hacienda local es autónoma o suficiente deriva ante todo de la problemática formulación de la propia Constitución y de las disposiciones posteriores.

Los artículos del texto constitucional que declaran la autonomía local parecen tener como objetivo la configuración institucional de estas corporaciones. Utilizan por ello un lenguaje primordialmente político que las caracteriza como entes representativos dotados de decisión política autónoma. Pero la autonomía financiera, cuyo contenido básico es la capacidad de decisión sobre su propio sistema de ingresos, es un asunto diferente.

Como ya sucedió con el recargo del impuesto sobre la renta, la sentencia del Tribunal Constitucional nos recuerda que la fijación de los tipos de las contribuciones territoriales rústica y urbana no pueden dejarse a la libre determinación de los ayuntamientos. Lo impide la exigencia constitucional de que las prestaciones tributarias sean reguladas por normas de rango legal.

Así pues, la pretendida autonomía financiera local encuentra un obstáculo insalvable en la reserva de ley, dado que, a pesar de su carácter de entes territoriales representativos, no se les ha reconocido la potestad legislativa necesaria para dar a aquel término un contenido sustancial. Por ello parece más oportuno hablar de suficiencia.

La libertad de fijación de tipos impositivos sin criterios legales al respecto se ha convertido así en un campo de batalla de principios y conceptos.

Los representantes de las corporaciones no han solido manifestar un especial entusiasmo por asumir el riesgo de determinación de la carga fiscal que deben soportar sus electores, pero quedan atrapados en sus propios planteamientos autonómicos. Por su parte, los representantes de la Administración central, convencidos de las ventajas de esa autonomía o utilizando dialécticamente el concepto, desean liberarse de una difícil decisión, lo que permitiría además adaptar las exigencias tributarias a las enormes disparidades del ámbito local. En momentos de agobiante déficit público quedarían así matizadas las exigencias de transferencias estatales por parte de corporaciones que no hayan obtenido por voluntad propia mayores recursos tributarios.

De ahí la importancia de la reiterada declaración de inconstitucionalidad de la Ley 24/1983, que encuentra un apoyo técnico indudable por parte de la que suele designarse como mejor doctrina. Sólo hay que lamentar el retraso con que se dicta la sentencia.

Otro inconveniente de importancia para la proclamación de la autonomía en el campo de la Hacienda consiste en la presencia de comunidades autónomas cuyos estatutos declaran nada menos que la tutela financiera de los entes locales. No sabemos aún cuál es el significado de ese concepto, que también ha provocado ya recursos de inconstitucionalidad en los que el tribunal se ha pronunciado evitando cuidadosamente su análisis.Tutela financieraEl término evoca el conjunto de controles de oportunidad y legalidad que tradicionalmente soportaban las corporaciones locales por parte de la Administración central. Hoy día no es coherente con el texto constitucional la existencia de controles de oportunidad. Sin embargo, es dudoso que bajo la palabra tutela se pretenda sólo cobijar controles de legalidad. Y si se lleva más lejos el significado del término, no tendría sentido alguno hablar de autonomía financiera de corporaciones sometidas a tutela financiera.

No obstante, por encima de estas consideraciones de técnica jurídica, es fácil detectar una decidida tendencia a la asignación de un amplio margen de autonomía financiera a estas corporaciones. Por supuesto, el poder central no va a renunciar a la regulación de su Hacienda, porque ello supondría el incumplimiento abierto de preceptos constitucionales y la dejación de sus competencias.

También le impulsa a dictar esa normativa básica la defensa de sus propios intereses financieros, porque la situación deficitaria de la Hacienda local obliga a transferencias para saneamiento que en estos años se han venido repitiendo periódicamente, y siempre por última vez. Además, hay que tener en cuenta la estrategia de fortalecimiento de estos entes frente a las comunidades como factor de contrapeso político; si las normas estatales no acotan la parcela financiera de aquéllos, la Hacienda autonómica acabará controlando, de una forma u otra, buena parte de esos ingresos.

Pero paralelamente, por las razones ya expuestas, es manifiesta la insistencia en la idea de autonomía y la utilización reiterada del término como expresión de la nueva orientación política que se quiere dar a la financiación local. Prueba de esta tendencia es la propia sentencia del Tribunal Constitucional. Este organismo ha declarado en anteriores ocasiones que "en lo relativo a las Haciendas locales es el principio de suficiencia, y no el de autonomía, el formulado por el artículo 142".

Pero la nueva sentencia del Alto Tribunal, cuyo fallo es técnicamente correcto, insiste en la idea de la autonomía de los municipios, que "posee también una proyección en el terreno tributarlo", aunque haga referencia "a un poder necesariamente limitado". El tribunal queda expresamente al margen de la elaboración de un esquema conceptual en el que se conjuguen la reseva de ley y tal autonomía. Con el tono moralizante que suele aparecer en sus extensos razonamientos aconseja la subsistencia equilibrada de ambos principios constitucionales.

Los altos magistrados han asimilado la lección de los hechos y las opciones políticas. El tribunal puede exigir que el ordenamiento avance por los cauces jurídicos ortodoxos, pero no puede paralizar la evolución y posiblemente terminará por asimilar una interpretación que dé nuevo sentido a sus esquemas técnicos conforme a la filosofía política del momento, lo que por otra parte tiene la ventaja de impedir que la Constitución se convierta en un texto rígido y distante.

Por ello resulta aún más significativo el voto particular formulado, en el que la expresión autonomía financiera local aparece una y otra vez, junto a la idea de que los representantes municipales democráticamente elegidos deben contar con amplios márgenes para definir la política tributaria. Este planteamiento acabaría por dejar la reserva de ley vacía de contenido o conduciría a modificar la asignación de poder político, y en particular legislativo, llevada a cabo por la Constitución (al margen ahora de su posible incidencia en el principio de igualdad). Pero ese voto particular refleja la evolución referida y el forcejeo de los juicios de valor con el razonamiento jurídico.Poder tributarioLos responsables técnicos y políticos de la Ley 24/1983 han asumido, pues, una pesada carga. Esta norma quiso ser el comienzo de nuevos planteamientos en la financiación municipal. No hubiera necesitado desbordar los preceptos constitucionales para impulsar un nuevo concepto de poder tributario local, responsabiliz ando a estas corporaciones en el diseño de su propia política financiera. Pero su vehemencia la ha convertido en un costoso capricho político aquejado de inconstitucionalidad.

Hay que poner orden en los conceptos antes de elaborar la futura ley de financiación local. Pero ahora será más difícil avanzar por esa vía, aunque la evolución no vaya a detenerse. Ante todo, las cosas son lo que son.