Un paso insuficiente

A pesar de la voluntad de realizar un cambio cualitativo que no obligue a estar rediscutiendo el modelo cada cinco años, el reciente acuerdo de financiación autonómica es poco más que un pacto de mínimos, en el que, una vez más, el mercadeo sobre las cuantías ha prevalecido sobre la discusión de las líneas básicas del modelo.

El acuerdo incorpora dos novedades fundamentales. Por una parte, la denominada cesta de impuestos: además de los tributos cedidos 'tradicionales', y del IRPF (cuya participación aumenta del 30% al 33%), ahora las CC AA recibirán el 35% del IVA y el 40% o el 100%, según los casos, de los impuestos especiales. Con ello, los recursos de las CC AA evolucionarán en paralelo a los grandes impuestos y aumenta sensiblemente (hasta alcanzar alrededor del 50%) el peso de los ingresos tributarios en la hacienda autonómica. Todavía estamos lejos de los países que podrían servirnos de referencia, pero es un avance apreciable respecto de la situación actual.

Sin embargo, los progresos en materia de responsabilidad fiscal son sólo limitados. En primer lugar, el IVA y los impuestos especiales atribuidos a cada Comunidad Autónoma no serán los realmente soportados por sus contribuyentes, sino que se determinarán distribuyendo la recaudación estatal (en el porcentaje que corresponda) según un indicador territorial de consumo; además, no existe responsabilidad normativa sobre los impuestos indirectos (un grupo de trabajo debe estudiar esta posibilidad en el impuesto sobre la gasolina), aunque es cierto que se amplía en los tributos cedidos 'tradicionales' y, en alguna medida, en el IRPF; y finalmente, no se prevé, de momento, la corresponsabilización efectiva de los gobiernos autonómicos en la administración tributaria.

La segunda novedad es la incorporación de la sanidad a la financiación de carácter general, así como la modificación de la fórmula de distribución entre las CC AA, teniendo en cuenta, además de la población, que sigue siendo la variable básica, la población mayor de 65 años, lo que permite una mejor aproximación a las necesidades de gasto en esta función.

El acuerdo constituye un paso más en el largo camino hacia la atribución de responsabilidad fiscal a las CC AA. De hecho, cada nuevo acuerdo suele servir para corregir algunos de los problemas existentes, y por lo tanto es en cierto sentido una obviedad decir que el último es el mejor de todos. En cambio, resulta mucho más discutible pretender que a partir de ahora están diseñadas definitivamente las líneas básicas del modelo y no habrá que volver ya sobre ellas en el futuro. Ello no será así, porque algunos de los problemas esenciales que había que resolver siguen, en realidad, pendientes de solución.

En primer lugar, la responsabilidad fiscal de las CC AA es aún insuficiente. Como ya se ha indicado, es todavía demasiado reducido el peso de los ingresos tributarios, poca la visibilidad que tendrán los contribuyentes del destino de sus impuestos y, sobre todo, es muy limitada la capacidad de decisión de los gobiernos autonómicos tanto en el terreno normativo como en el de la administración tributaria. Aun aceptando que en los impuestos indirectos (como el IVA y los especiales) resulta difícil habilitar espacios para la autonomía tributaria de las CC AA, habría que encontrar fórmulas que permitieran el ejercicio colectivo de esta potestad, como ocurre en Alemania a través del Senado. Lo mismo cabe decir de la administración tributaria, donde es necesario adoptar medidas efectivas, y no sólo proclamaciones de intenciones, para transformar la Agencia Tributaria en un ente consorciado, dirigido y gestionado de forma compartida por los distintos niveles de gobierno.

En segundo lugar, es preciso diseñar adecuadamente los mecanismos de nivelación de los recursos de las Comunidades Autónomas: los gobiernos autonómicos deben estar en condiciones de prestar un nivel similar de servicios a sus ciudadanos (si así lo deciden éstos en el uso de su autonomía), siempre que éstos realicen un esfuerzo fiscal similar. Después del reciente acuerdo, y según las cifras del Ministerio de Hacienda, las diferencias de ingresos por habitante son aún muy pronunciadas; oscilan entre 1 y 1,35, y se agrandarían enormemente si incluyéramos a las Comunidades Forales. Diseñar un buen mecanismo de nivelación es complejo, pero perfectamente factible, y ya va siendo hora de que se aborde de forma rigurosa por parte de nuestros poderes públicos. Este mecanismo debe incluir, por supuesto, a las Comunidades Forales, respetando las características del concierto, y su implantación debe ser a lo largo de un periodo dilatado de tiempo, para asegurar su viabilidad financiera.

En tercer lugar, el modelo de financiación debe prever mecanismos para la adaptación temporal de los recursos de las Comunidades Autónomas a la evolución del gasto derivado de sus servicios. Por ejemplo, está demostrado que el gasto sanitario tiene un comportamiento estructuralmente expansivo, debido a razones demográficas, y a la elevada elasticidad de su demanda respecto a la renta. En estas condiciones, sería un suicidio no establecer un compromiso de revisión de la cuantía de recursos atribuidos a las CC AA, o hipotecar el crecimiento de su gasto al del conjunto de los recursos impositivos, cuando la evolución reciente, y la experiencia comparada, nos dicen que ha tenido un comportamiento más expansivo. Podría hacerse si los gobiernos autonómicos dispusieran de los resortes apropiados para ajustar sus propios ingresos a la evolución del gasto que deben financiar: si tuvieran acceso a las mismas bases tributarias que el Estado, y en las mismas condiciones que éste. Pero mientras no sea así las CC AA deben contar con la posibilidad de revisar cada cierto tiempo la adecuación de los instrumentos financieros de que disponen a las necesidades de gasto que tienen encomendadas. El Gobierno central, precisamente porque ocupa una posición preeminente en el terreno tributario, no puede desentenderse de la evolución de la financiación autonómica, y las CC AA no deberían renunciar jamás a los requisitos legales que le obligan a ello.

En definitiva, un buen sistema de financiación debe dar una respuesta equilibrada a los objetivos de autonomía e igualdad. Para ello es preciso diseñar los mecanismos financieros que permitan que los gobiernos autonómicos sean efectivamente responsables de sus propias decisiones. Y si no lo son de las de ingreso, no lo serán realmente de las de gasto. Deben ser los gobiernos autonómicos, y no otros gobiernos, los que decidan, en última instancia, si hay que pedir más impuestos a sus ciudadanos para atender nuevos programas de gasto, sin que dispongan del recurso de remitir la responsabilidad del grifo de los ingresos al Gobierno central. Hasta ahora la filosofía dominante ha sido más bien la de predeterminar el gasto de las CC AA y tutelar su financiación por parte del Gobierno central. Pero esta filosofía debe cambiar, y hay que diseñar los instrumentos apropiados para hacerlo posible. Y ello debe ir acompañado de un eficaz mecanismo de transferencias de nivelación, que asegure el objetivo de igualdad.

Aunque se trate propiamente de cuestiones distintas, la definición del modelo de financiación autonómica no puede ignorar la distribución territorial de la inversión del Estado en infraestructuras, ni la inversión financiada con fondos europeos. Porque de nada serviría una magnífica financiación autonómica, si luego el Estado desatendiera en una determinada zona las inversiones que son de su responsabilidad. Y es evidente que un gobierno autonómico no puede desentenderse de la suerte de su territorio aunque la responsabilidad de una determinada inversión recaiga en otro gobierno. También aquí cabe exigir una visión global, que tenga en cuenta las necesidades y los recursos en su conjunto, y que sólo es posible considerando los distintos niveles de gobierno (incluyendo el local) y los servicios que cada uno de ellos tiene asignados.

Visión de conjunto no quiere decir visión del Gobierno central. El Gobierno central no tiene la exclusiva de la visión de Estado ni de los intereses generales, y menos aún cuando lo que se está dilucidando es la distribución del poder político y financiero entre los distintos niveles de gobierno. Un mecanismo que dé un sitio a las CC AA en la formación de la voluntad estatal resulta a todas luces imprescindible. Es decir, una institución del Estado en la que sean las CC AA las que tengan la última palabra, y que resulte decisoria en el juego de poderes cuando de decidir sobre la distribución territorial del poder político se trate.

Sobre todas estas cuestiones habrá que volver en el futuro, abordándolas con sosiego y perspectiva a medio y largo plazo. Sabiendo que algunos de los problemas exigen soluciones complejas y que sólo se podrán resolver con rigor y ambición en su planteamiento y en el diseño de las medidas; y con realismo, prudencia y gradualismo en su aplicación. Hasta entonces resultará difícil pretender que disponemos de un modelo estable, en el sentido de que, como ocurre en la mayoría de países, sus líneas básicas estén más o menos definidas y no haya que estar volviendo sobre ellas cada cinco años

Antoni Castells es catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Barcelona.