El Gobierno planea reordenar el Presupuesto para aumentar en al menos 3.500 millones el gasto en defensa

El Gobierno planea una reordenación de los Presupuestos para inyectar miles de millones de euros, entre 3.500 y 5.000, en las partidas de defensa este mismo año con el objetivo de acelerar el gasto militar y llegar así al 2% del PIB antes de 2029, como ha prometido el presidente Pedro Sánchez, según distintas fuentes conocedoras de la operación.

Este incremento se haría aplicando una disposición que se incluyó de forma excepcional en los Presupuestos de 2021, en plena pandemia, y que se ha mantenido desde entonces. Se trata del artículo 9 de la ley de Presupuestos de 2023, actualmente prorrogados, que permite al Consejo de Ministros y al departamento de Hacienda mover partidas de una rúbrica a otra de las cuentas públicas, siempre que no se supere el techo de gasto, sin necesidad de pedir la aprobación del Congreso.

A preguntas de EL PAÍS, una portavoz de La Moncloa ha asegurado: “No hay todavía una decisión tomada sobre cuánto y cómo aumentará la inversión en defensa, más allá de lo que ha dicho el presidente del Gobierno”. En su comparecencia del miércoles, tras reunirse con los grupos parlamentarios, Sánchez declaró: “Todo aquello que tenga que pasar por el Parlamento lo hará, como no puede ser de otra forma, y otras cosas que tengan más que ver con la gestión del Gobierno tendrán que ser aceleradas y gestionadas por el Gobierno”.

Los planes del Ejecutivo, según las fuentes consultadas, consisten en ampliar en unos 2.500 millones el presupuesto del Ministerio de Defensa, que irían destinados en su mayor parte a los llamados programas especiales de modernización de las Fuerzas Armadas: los grandes proyectos de armamento tales como las fragatas F-110, el vehículo de combate 8x8 Dragon o el Futuro Sistema Aéreo de Combate (FCAS/NGWS).

Además, está previsto abrir una línea de financiación del Ministerio de Industria por un monto de otros 1.000 millones para programas tecnológicos de defensa y seguridad, de los que se podrían beneficiar startups y pymes. El objetivo de esta línea es desarrollar tecnologías duales (de uso civil y militar) aún no maduras en áreas críticas como ciberdefensa, inteligencia artificial, robótica o drones, según las mismas fuentes.

Estas dos partidas persiguen consolidar una base tecnológica e industrial que asegure la autonomía estratégica de Europa y sus proyectos podrían obtener financiación europea procedente de los fondos de recuperación (de los que el Ministerio de Defensa ya ha recibido 500 millones), del nuevo plan Rearmar Europa (que incluirá 150.000 millones en créditos) o de los préstamos del Banco Europeo de Inversiones. Lo que sí ha descartado Sánchez es emplear los fondos de cohesión, que buscan desarrollar las regiones más atrasadas.

Las dos partidas citadas (2.500 millones para Defensa y 1.000 para Industria) son independientes de la ayuda militar que, por valor de 1.000 millones, Sánchez se ha comprometido a entregar este año a Ucrania para hacer frente a la invasión rusa, una cifra similar a la de 2024. A ello habría que sumar una transferencia a Defensa por 343,8 millones que el Consejo de Ministros ya aprobó el día 4 y que debería sufragar una subida lineal de 200 euros mensuales de sueldo para los militares; lo que elevaría el total a unos 4.850 millones.

Además, Defensa financia tradicionalmente el grueso de las operaciones militares en el exterior con cargo al Fondo de Contingencia, concebido para atender necesidades imprevistas, del que ya se han desembolsado este año 567 millones que se suman al presupuesto ordinario del departamento, aunque ello no supone un incremento respecto a ejercicios anteriores.

El objetivo es tramitar estas iniciativas con rapidez, pues Sánchez quiere llegar con los deberes hechos a la cumbre de la OTAN en La Haya, del 24 al 26 de junio, la primera desde que Trump volvió a la Casa Blanca. Lo que no se sabe aún es en qué medida se acercará España al 2% del PIB, ya que el Gobierno todavía no ha revelado cuál fue el porcentaje final de gasto militar en 2024, aunque se sabe que estará por encima del 1,28% que preveía la OTAN y que la situaba como farolillo rojo de los 32 países aliados.

Un atajo para la pandemia

El Ministerio de Hacienda tiene instrumentos con los que conseguir fondos para aumentar el gasto en defensa pese a la prórroga presupuestaria. La clave reside en el artículo 9 de la ley de Presupuestos de 2023, actualmente prorrogada. Esta cláusula permite al Gobierno mover partidas entre secciones o ministerios sin tener que obtener la aprobación del Congreso: “Durante la vigencia de estos presupuestos, corresponde al Gobierno, a propuesta de la persona titular del Ministerio de Hacienda y Función Pública, las siguientes competencias específicas en materia de modificaciones presupuestarias: 1. Transferencias de crédito entre secciones para atender necesidades ineludibles”, afirma dicho artículo.

Según la ley general presupuestaria, el Gobierno debería acudir a las Cortes para aprobar estas modificaciones, pero el citado artículo 9 le exime de hacerlo: “A estas transferencias de crédito no les resultarán de aplicación las restricciones recogidas en el artículo 52.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria”.

Este procedimiento se arbitró para hacer frente a la excepcionalidad de la pandemia. Entonces Hacienda se vio en la urgencia de tener que redirigir muchos fondos hacia sanidad. Así que en 2021 se introdujo este artículo por primera vez. Y se volvió a incluir en 2022 y 2023. Con los fondos europeos también surgió la necesidad de poder reubicar con agilidad recursos que no se estaban empleando. Así que también se recogió en ese artículo la posibilidad de hacerlo. En general, estos instrumentos presupuestarios surgidos por la covid y por los Next Generation han sido muy útiles en un contexto de prórrogas presupuestarias, al abrir un atajo para reasignar partidas sin pasar por el Parlamento.

La cuestión es cuánto margen dejan los Presupuestos prorrogados de 2023 para mover partidas. Muchos gastos ya están cautivos, como las pensiones o las retribuciones de empleados públicos. El fondo de contingencia, dotado con unos 4.000 millones (el 2% de los Presupuestos del Estado), se usa para financiar las misiones de las Fuerzas Armadas en el exterior, con un coste anual de unos 1.700 millones, de las que solo figura una pequeña partida de 300 millones en el presupuesto de Defensa. Y también puede recurrirse a él para sufragar la ayuda militar a Ucrania. Pero solo esos dos conceptos ya suponen más de la mitad del fondo y el Gobierno no puede vaciar esa hucha ante el riesgo de tener que afrontar otra catástrofe como fue la dana.

El artículo 9 podría permitir que se aproveche un poco de margen que se está creando en la rúbrica de deuda pública con la bajada de intereses. Aunque tampoco sería ni mucho menos suficiente. Tradicionalmente, en tiempos de crecimiento como ahora, quedan fondos sin utilizar de la partida de desempleo, pero el gasto en prestaciones por paro no está bajando tanto, pese al buen comportamiento del mercado de trabajo.

El problema de no tener nuevos Presupuestos es que el volumen total no se puede modificar salvo en aquellos créditos ampliables como prestaciones, sueldos o intereses. En general, las que cubren derechos individuales y el pago de la deuda. El informe de la ejecución presupuestaria hasta noviembre —en el que faltan los datos de diciembre, un mes en el que se gasta mucho— muestra que varios departamentos habían ejecutado el 50% o menos de su presupuesto. Industria solo llevaba ejecutado el 15%. Los ministerios de Vivienda y Transformación Digital y Función Pública, el 25%; Ciencia y Política Territorial, el 50%; mientras que Transportes, Trabajo y Juventud estaban por debajo del 60%. Y Economía, justo en el 60%. En esas inejecuciones se podría encontrar algo de espacio fiscal para gastar en defensa en 2025.

Una parte sustancial de los fondos sin ejecutar pertenecen al llamado Capítulo 8, es decir, créditos financieros. Esta partida, que no se computa en déficit público porque se trata de préstamos a devolver, siempre presenta mucha holgura en el Presupuesto y, por tanto, hay margen para destinarla a defensa.

De hecho, el principal programa de inversión, el 122B, con el que se paga la compra de los grandes sistemas de armas, tiene una operativa muy particular basada en el crédito: el Ministerio de Industria prefinancia con préstamos su fabricación y solo en el momento en que Defensa recibe el sistema es cuando Hacienda paga y se contabiliza en las cuentas públicas como gasto y, por tanto, déficit. Si bien con el plan presentado por la Comisión esta necesidad desaparece, ya que los gastos de defensa no contarán para el déficit.

Los poderes de Hacienda

También está prevista la utilización de fondos europeos. El Ministerio de Defensa ha recibido ya unos 500 millones del fondo de recuperación. Además, el Fondo Europeo de Defensa tiene un presupuesto de 7.935 millones para el periodo 2021-27, y la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, ha incluido en su plan Rearmar Europa una partida de 150.000 millones en créditos que, al menos en parte, España quiere que sean transferencias a fondo perdido. Además, se podrían utilizar fondos europeos no gastados, aunque eso requeriría la autorización de Bruselas. El programa para fomentar las tecnologías de defensa del Ministerio de Industria es especialmente apto para ello, según las fuentes consultadas.

El artículo 9 no solo permite al Gobierno mover partidas sin pasar por el Congreso, sino que atribuye a Hacienda la capacidad de modificar créditos por sí solo en un número determinado de rúbricas, entre las que se consigna la 122B de programas especiales de armamento. Es decir: podría hacer transferencias a estas grandes compras sin pasar siquiera por el Consejo de Ministros, evitando el choque con Sumar, el socio minoritario de coalición.

Con todo, estas modificaciones presupuestarias solo valdrán probablemente para 2025. El año que viene, si no se aprueban unas nuevas cuentas públicas, será más difícil encontrar holgura para otro aumento del gasto militar a la escala que reclaman los socios europeos y de la OTAN, en torno al 3% del PIB.

La alternativa habría sido aprobar el incremento con un decreto ley, pero este tendría que ratificarse en el Congreso, donde el Gobierno sabe que no tendría el respaldo de socios como Podemos, ERC o Bildu. En teoría, el PP apoya el aumento de la inversión en defensa, reclamado por la presidenta de la Comisión, que pertenece a la familia política popular. Pero el Gobierno no se fía: alega que el PP no pierde la oportunidad de infligir una derrota a Sánchez, aunque sea a costa de los intereses generales. “Si de ellos dependiera, tumbarían el aumento del gasto militar solo por perjudicar al Gobierno”, afirman.