Reformar la fiscalidad para crecer

Como el anterior, también el actual Gobierno parece moverse al ritmo de la prima de riesgo, buscando acciones que les permitan bajar el coste de financiación y cumplir con los requisitos (ya sean implícitos o explícitos) de nuestros socios europeos. Raramente estas acciones parecen estar diseñadas como la mejor forma de cerrar el déficit presupuestario impulsando el crecimiento. Los acontecimientos de los últimos días confirman que son las presiones externas las que determinan las acciones de política económica: falta un plan. El Gobierno acierta en el hecho de que la austeridad; al bajar el coste de financiación y liberar recursos que ahora se utilizan de manera poco productiva, crea las condiciones necesarias para el crecimiento. Pero se equivoca al hacerlo sin diseñar una hoja de ruta global que implique la eliminación de los obstáculos estructurales al crecimiento, muchos de los cuales anidan en los detalles de la política de gasto y, especialmente, en la estructura microeconómica de la fiscalidad.

¿Cómo hemos llegado a esta situación en las finanzas públicas? Desde el inicio de la crisis en España el gasto público ha aumentado 4,4 puntos de PIB (hasta situarse en el 44%), mientras que los ingresos han caído 6 puntos de PIB (hasta situarse en el 35%). La subida del porcentaje de gasto público tiene cuatro explicaciones: que cayó el PIB, que el gasto público tiende a crecer si no se hacen recortes, que el actual diseño de nuestro Estado del bienestar implica unos estabilizadores automáticos (como las prestaciones por desempleo) que aumentan dramáticamente en una recesión y que, finalmente, desde el segundo trimestre de 2008 hasta el tercer de 2011 el empleo público total creció de casi 350.000 unidades (+13%, aproximativamente). Por el contrario, una caída de los ingresos de 6 puntos de PIB en varios años, más allá de la crisis, solo puede explicarse por un sistema impositivo mal diseñado donde una parte importante de los ingresos venían de la burbuja inmobiliaria. Estos hechos básicos deberían ser suficientes para entender que todavía queda mucho por hacer. Pero, ¿qué, exactamente?

Desde hace cinco años y en el medio de una gravísima recesión, tenemos que decidir qué país queremos ser. No podemos tener los ingresos sobre PIB más bajos de Europa (solo Lituania, Eslovaquia y Bulgaria recaudan menos que España) y aspirar en tener un Estado del Bienestar entre los más generosos. Los impuestos de EE UU y los gastos públicos de Alemania no son compatibles. Por lo tanto: si no queremos renunciar a ciertos gastos hay que subir los ingresos. Y, al tiempo, si no queremos dañar el crecimiento no nos podemos permitir ni una gran subida de impuestos en un corto periodo de tiempo, ni mantener la estructura impositiva actual. En resumen, debemos cambiar desde la raíz la estructura y los procedimientos de gasto público y reformar la fiscalidad. Hoy nos centramos en este segundo aspecto.

¿De dónde viene la caída de los ingresos? Gracias a que se subió en 2010, la recaudación por IVA solo ha caído desde el inicio de la crisis un punto de PIB, la del impuesto de sociedades ha caído cerca de tres puntos, los especiales un 0,5, y el resto se explica con impuestos específicos de las CC AA como el de Transmisiones Patrimoniales. Con la sola excepción del IVA, una parte importante de estos ingresos, incluso el de sociedades, no volverán aunque se recupere la economía, pues estaban ligados a la burbuja inmobiliaria. Sin cambiar la estructura de la imposición resultará muy difícil recaudar lo que necesitamos. Pero esto es casi un aspecto secundario; el defecto principal de nuestro sistema fiscal es que su diseño daña al crecimiento económico.

Hay que transferir la progresividad hacia las rentas altas con un nuevo impuesto sobre la riqueza

Tenemos unos impuestos sobre la renta y sociedades que, a pesar de tener unos tipos marginales muy elevados, no recaudan mucho en términos de PIB. Esto es debido a la evasión, por un lado, y a la maraña de deducciones y exenciones fiscales que han sido recurrentemente introducidas por nuestros dirigentes nacionales y regionales como respuesta a las presiones de los distintos lobbies. El tipo efectivo del IRPF ronda el 16% y el de sociedades el 19% mientras que los marginales sobre los trabajadores y las empresas más productivas llegan al 56% y al 30%. El peor de los mundos posibles. La progresividad excesiva del IRPF hace más costosa la contratación de trabajadores cualificados que son cruciales para mejorar la competitividad de nuestra economía y para la creación de empleo. Lo mismo para las empresas, especialmente las extranjeras: necesitamos toda la inversión directa extranjera como sea posible. Para entender de dónde viene el empleo estable y cómo se generan los sueldos altos es importante entender que la planta de producción o el centro de dirección necesitan del ingeniero altamente cualificado o del buen ejecutivo y que, sin ellos, los 50 o 100 trabajadores genéricos a su cargo se quedan en el paro. Para atraer las inversiones extranjeras de alta productividad, es necesario que España sea atractiva para los trabajadores altamente cualificados. Esta es la razón fundamental por la cual hace falta reformar el IRPF: eliminar las deducciones y reducir la progresividad o, mejor, transferirla a las rentas verdaderamente altas y de origen patrimonial con la introducción de un nuevo impuesto sobre la riqueza.

Por otro lado tenemos una imposición indirecta baja en relación a otros países. Por lo tanto es lógico que este Gobierno, como hizo el anterior, decidiera subir el IVA. Nosotros llevábamos pidiéndolo desde hace tiempo. El problema aquí es que nos centramos en el IVA general pero en realidad solo al 42% de la cesta de consumo se le aplica este tipo. Esto no ocurre en otros países: en Alemania el 82% de la cesta va al IVA general, en Francia el 71% y en Italia el 58%. Esta distribución de bienes en tres categorías (al IVA reducido va el 49% de la cesta y al super-reducido el 9%) responde también a concesiones de los políticos a los lobbies mejor organizados. Los bienes gravados con IVA reducido deben resultar ser verdaderamente de primera necesidad, mientras que todos los otros deben entrar en el IVA normal. Además de eliminar distorsiones esto permitiría reducir el impuesto medio manteniendo la recaudación.

Las CC AA tienen capacidad de gastos pero no de ingresos. Avancemos hacia el federalismo fiscal

Las cotizaciones a la seguridad social son también demasiado elevadas, fruto de un sistema que, a pesar del avance de la reforma de 2011, sigue teniendo importantes problemas de sostenibilidad a largo plazo. El Gobierno ha anunciado también una reducción de cotizaciones a cambio de subir el IVA. Aquí surgen dos dudas. ¿Este cambio implica que se va a bajar la generosidad de las pensiones futuras o que se va a generar déficit en el futuro? ¿O simplemente se sustituye en la caja de las pensiones un ingreso por otro rompiendo el principio de auto-financiación? Todo esto no resulta claro y la razón es sencilla: un sistema de prestación definida, como el nuestro, ya no es sostenible. Necesitamos una reforma radical hacia un sistema público de pensiones de contribución definida que tenga en cuenta la totalidad de las cotizaciones y se ajuste de acuerdo con la esperanza de vida y otras variables demográficas relevantes, tal como hicieron en Suecia hace cerca de 20 años.

El tercer punto consiste en reformar la estructura del Estado para avanzar en los principios del federalismo fiscal. No puede ser que las CC AA tengan capacidad de gasto pero no de ingresos. Para que los incentivos sean correctos tenemos que imponer la corresponsabilidad fiscal. Ahora, las CC AA prácticamente no disponen de impuestos propios. El principal es precisamente uno de los más distorsionantes para el crecimiento: el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, que es muy ineficiente, pues hace muy costosa la reasignación de factores entre las empresas, frenando que las más eficientes puedan crecer absorbiendo a las menos eficientes. Reformar la fiscalidad autonómica es la oportunidad para eliminarlo junto al otro, sobre Actos Jurídicos Documentados, que sufre del mismo defecto, sustituyéndolos por impuestos sobre el patrimonio inmobiliario.

Estas reformas son posibles ahora y son cada día más necesarias: son parte de la hoja de ruta económica que el país espera para salir de la crisis que lo envuelve.

Michele Boldrin es profesor de la Washington University in Saint Louis y J. Ignacio Conde-Ruiz es profesor en la Universidad Complutense. Ambos son Investigadores de Fedea.