Un acuerdo vacío que evita una crisis en Alemania y pospone una europea

El primer (y banal) pensamiento que me viene a la cabeza tras conocer las conclusiones a las que ha llegado este viernes el Consejo de Europa en materia de inmigración es: “Mucho ruido y pocas nueces”. El acuerdo, en efecto, está casi completamente en la línea de todo lo que ha demostrado y puesto en práctica la Unión Europea en los últimos años, a pesar de la toma de posesión de nuevos Gobiernos en algunos estados clave de Europa.

De cualquier manera, para Ángela Merkel es un gran resultado, que sin duda ayudará a evitar una posible crisis de gobierno en Alemania y a mantener la apariencia de unidad europea. Para Italia, a pesar de las amenazas del presidente del Consejo, Giuseppe Conte, de hacer saltar por los aires la mesa de negociaciones, el resultado es muy difuso, más allá de las rimbombantes declaraciones del Gobierno.

El acuerdo, en efecto, tiene cierto relieve en lo referente al compromiso de los Estados miembros de impedir los movimientos secundarios de los inmigrantes y los solicitantes de asilo en el interior de la Unión Europea. Otro punto de acuerdo es el apoyo económico que se deberá garantizar a los países de tránsito (en especial a Turquía y África). Ambos puntos – movimientos secundarios y dotación de fondos, especialmente a Turquía – eran fervientemente deseados por Berlín.

El lenguaje que se adopta cuando se habla de movimientos secundarios en el interior de la Unión Europea es bastante claro: en nombre de la integridad del sistema europeo común de asilo y de los acuerdos de Schengen, los Estados miembros están llamados a adoptar cualquier medida necesaria para impedir dichos movimientos (a pesar del primer ministro Conte, que opina que “quien entra en Italia, entra en Europa").

A medio o largo plazo, es evidente que ninguna política migratoria europea puede tener un éxito digno de este nombre sin una clara mejora socioeconómica de numerosas regiones del continente africano. A este respecto, y haciendo referencia explícita a la Agenda 2063 adoptada por los Estados africanos, la Unión ha decidido ingresar 500.000 millones de euros en el Fondo fiduciario para África y solicitar un mayor apoyo, y no solo económico, para países como Marruecos, de especial interés para España, y Libia, fundamental para Italia.

Al mismo tiempo, se ha desbloqueado el segundo tramo de las ayudas económicas a Turquía en el marco de colaboración dirigido a regular y contener la ruta de los Balcanes y del Mediterráneo oriental. Pero la diferencia entre estos dos casos es notable: 3.000 millones además de los 3.000 ya depositados para Turquía, frente a “solo” 500.000 millones para todo el continente africano. Es evidente que el desarrollo de África debe incluir la cooperación al desarrollo, pero dependerá de un paquete de medidas infinitamente más complejo: desde las políticas de inversión hasta las comerciales pasando, sobre todo, por unas políticas migratorias que prevean canales legales de acceso a Europa.

Para el resto, es decir, las que son las principales exigencias italianas, las conclusiones se basan exclusivamente en buenos propósitos difícilmente realizables, exactamente igual que viene ocurriendo desde hace unos años a esta parte.

En lo que respecta, por ejemplo, al tema de la reubicación y la redistribución en el interior de la Unión Europea, las conclusiones se limitan a reafirmar que “solo de manera voluntaria” y “sin menoscabo de la reforma de Dublín” podrán los Estados miembros instituir hotspots (o centros de acogida) para separar a los que tienen derecho a la protección internacional de los inmigrantes económicos. Por lo demás, en el acuerdo se reafirma que la Unión debe comprometerse más en el control de las fronteras externas y, a la vez, mejorar sus propias políticas de repatriación de los inmigrantes irregulares, también mediante la institución de instrumentos legislativos ad hoc.

Un recurso tan claro al principio de voluntariedad referido a los planes de reubicación solo puede dar a entender que el llamado principio del país de primer desembarco, según lo estipulado actualmente por el reglamento de Dublín, afecta mínimamente a las conclusiones a las que se ha llegado este viernes.

Por último, surgen, o más bien vuelven a surgir con distinta forma semántica, las propuestas dirigidas a explorar el concepto de plataformas de desembarco regionales en terceros Estados para personas rescatadas en operaciones de salvamento marítimo. Las instituciones europeas están llamadas a estudiar el posible establecimiento de puntos de acceso en terceros países, donde se puedan transferir y examinar las situaciones individuales de los interesados, todo ello en colaboración con la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) desde luego, pero sin crear un “efecto llamada” para los inmigrantes.

La falta de detalles sobre el dónde y el cómo de dichos centros, junto con el hecho de que el consentimiento del tercer Estado interesado es un elemento necesario e inevitable para su institución, deja serias dudas sobre la viabilidad de tales proyectos: sin un fuerte respaldo económico y administrativo, parece muy poco probable que los Estados de origen o tránsito de los inmigrantes se sometan a ese tipo de políticas. ¿Por qué debería un Estados de tránsito aceptar de buena gana que se examinen en su territorio las solicitudes de asilo en Europa, que en más del 90% de los casos son rechazadas por la Unión? Ese 90% de solicitantes de asilo rechazados permanecerá probablemente en el país de tránsito, lo que comporta un coste económico, político y social para el mismo.

La larga noche del Consejo de Europa, desde luego, ha evitado una crisis política en Alemania y ha pospuesto una europea. Pero lejos de estar medio lleno, el vaso permanece predominantemente vacío. La estructura de fondo del sistema de Dublín no se cuestiona de ninguna manera, mientras que las políticas intraeuropeas más solidarias (es decir, los planes de reubicación serios y vinculantes) siguen siendo excluidas en gran medida, dejando lugar única y exclusivamente al carácter voluntario de los Estados miembros. Queda por ver qué Estados (si es que hay alguno) están efectivamente dispuestos a adoptar las políticas europeas integradas de acogida e inmigración. Seguramente no 28, y muy probablemente tampoco los 26 miembros del área Schengen. Aunque no se discuta abiertamente, difícilmente se encontrará una solución europea a la cuestión migratoria sin un acuerdo sobre un mini-Schengen, en el cual el derecho a la libre circulación deberá ir acompañado de las obligaciones de una auténtica política común de migración y asilo.

Nathalie Tocci, directora del Instituto de Asuntos Internacionales.

Giovanni Sciaccaluga, investigador de la Universidad de Genova