La gran ampliación de la UE tensa las costuras del Este

La Unión Europea mira ya hacia uno de sus mayores desafíos: otra gran ampliación hacia el este que la cambiaría para siempre. Esa extensión supondrá una transformación política, geográfica y social que alumbre un nuevo club aún más diverso, con hasta 36 Estados miembros y más de 500 millones de habitantes.

Acoger a socios como Ucrania y los Balcanes, ahora embarcados en un proceso de cambios para adaptarse a los estándares europeos, exige a la UE grandes reformas en su sistema presupuestario, el proceso de toma de decisiones y la libre circulación. Bruselas y el eje franco-alemán están pisando el acelerador para entrar a fondo en este debate en un momento turbulento. Y, sobre todo, está empezando ya a desatar fricciones con los miembros del flanco oriental. Este asunto dominará la agenda los próximos años: quién entrará, cómo y cuándo. Un desafío mayúsculo en el que el proyecto europeo se somete a examen.

La llegada de nueve miembros adicionales —sobre todo de Ucrania, el mayor de todos, que necesitará una compleja y oceánica reconstrucción— convertirá a la mayoría de los Veintisiete socios actuales en contribuyentes netos para las arcas comunes. España, que ahora tiene un saldo positivo de algo más de 400 millones de euros, pasará a tenerlo negativo. Y ese nuevo papel de contribuyentes de los socios puede tensar aún más las cosas con Polonia y Hungría, que tienen una visión muy utilitarista de su pertenencia a la UE.

La perspectiva de la nueva ampliación tensa las cuerdas del flanco oriental. La crisis del cereal ucranio, que llega a la UE sin aranceles desde el año pasado para combatir la crisis alimentaria global y, además, sostener a Kiev, lo ha puesto en evidencia. Primero fueron cinco países vecinos de Ucrania los que decidieron, en abril, bloquear las exportaciones del cereal llegado desde el país invadido. Para que la situación (que causó fisuras en la unidad del club comunitario hacia Kiev) no escalara, Bruselas maniobró dando dinero a los países que se quejaron y permitiendo, como excepción, que algunos de esos cinco Estados mantuvieran esos bloqueos. La excepción acabó hace unos días, pero Polonia (hasta hace poco uno de los más enérgicos en favor de Ucrania por su propio temor hacia el Kremlin), Hungría y Eslovaquia mantienen el bloqueo.

En las capitales de la Unión y también en las calles de Odesa, la perla del mar Negro, una región estratégica foco de intensos ataques rusos los últimos días, se palpa el temor a que llegue el cansancio. Las tensiones son evidentes. Cuando no queda mucho para que llegue el incierto otoño, con una contraofensiva de las tropas de Kiev que avanza despacio, las divisiones en la UE empiezan a hacerse visibles ante la idea de un nuevo reparto del pastel. En este contexto, el alto representante para Política Exterior y Defensa, Josep Borrell, ha indicado este sábado en Odesa que la UE seguirá apoyando a Kiev. “La UE estará al lado de Ucrania para resistir la invasión todo el tiempo que sea necesario”, ha dicho en la bombardeada catedral de la ciudad ucrania. Kiev acelera los plazos para cumplir los requisitos que exige la UE para abrir conversaciones de adhesión. Borrell ha insistido en el avance en el cumplimiento de las medidas sobre el Estado de derecho.

Un debate congelado hasta la invasión rusa

La idea de la ampliación, congelada desde hace años, es el debate que tendrán sobre la mesa los jefes de Estado y de Gobierno este viernes en la cumbre de Granada. Un día antes, recibirán a los líderes de los de los países candidatos —junto a otros del continente, como el Reino Unido, Armenia o Azerbaiyán— en la cumbre de la Comunidad Política Europea. Antes de la invasión rusa esas conversaciones no habrían sucedido. Pero la guerra a gran escala contra Ucrania ha hecho que la arquitectura de seguridad del continente se tambalee.

Ahora, la UE ve esa expansión hacia el flanco oriental —con Moldavia, Ucrania y Georgia ocupadas en parte por tropas rusas— también como una cuestión de seguridad estratégica. Y la “misión” de la ampliación, sostienen Luuk van Middelaar y Hans Kribbe, del Instituto de Geopolítica de Bruselas, supone un momento tan crucial para la Unión como lo fue la caída del telón de acero, en 1989, que acabó conduciendo, algo más de una década después, a la absorción de 10 nuevos miembros, ocho de los cuales estaban tras ese telón.

Para aquella gran ampliación, la UE llevó a cabo importantes reformas y retoques de los tratados. Para la próxima, la necesidad de emprender cambios es enorme. Tanto que ahora que el debate despega —ya no se trata de si habrá ampliación; sino de cuándo y cómo— se percibe el temor a que el apoyo a la expansión de la UE —y también el sostén a Ucrania— se resienta por los sacrificios necesarios, advierte una alta fuente comunitaria. Hace un mes, el presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, lanzó que la UE debería estar lista y con los deberes hechos en 2030 para recibir a nuevos miembros. Ese horizonte también aparece en el informe de un grupo de expertos, encargado por Alemania y Francia, que marca pautas de esas reformas.

Reformas necesarias

Las reformas más urgentes incluyen una rebaja en el número de comisarios (para que no todos los Estados miembros tengan un representante en el Ejecutivo comunitario); un reparto distinto de los escaños del Parlamento Europeo; un nuevo sistema de votación por mayorías cualificadas, en vez de por unanimidad, en elementos como política exterior; y una reforma presupuestaria a fondo que evite no ya la parálisis de esa nueva UE ampliada sino incluso su derrumbe.

Si la UE quiere ser ese gran actor geopolítico, debe hacer transformaciones profundas, dice Arancha González-Laya, decana de la Paris School of International Affairs, Sciences Po, que cree que Europa está ante un nuevo momento fundacional. González-Laya describe la ampliación como uno de los tres grandes desafíos que la Unión debe saber jugar (junto a la solidez económica y la seguridad y defensa).

En el flanco oriental tensará mucho la cuerda los cambios que precise la política agraria, una de las grandes banderas de enganche históricas de la UE. Ucrania es una potencia agrícola mundial. Su adhesión afectará tanto al mercado único como a las políticas agrarias. La PAC y el reparto de esos fondos, que calentó el debate en Francia con la adhesión de España y más tarde volvió a hacerlo cuando se unió Polonia, es uno de esos grandes desafíos. A esta política, que se basa en subsidios directos a los agricultores, va el 31% del presupuesto comunitario (unos 378.500 millones de euros). Con el diseño actual, estos fondos convertirían en gran beneficiaria a Ucrania, con más de 40 millones de hectáreas de cultivo, más que todo el territorio de Italia.

Con el presupuesto comunitario siguiendo los parámetros actuales —es decir dejando fuera la reconstrucción por la guerra imperialista del Kremlin—, Ucrania podría recibir algo más de 18.800 millones de euros, según estimaciones de Michael Emerson, de la organización estonia Centro Internacional para la Defensa y la Seguridad. Aún falta afinar mucho los números, pero la idea general explica el trasfondo de la crisis del grano ucranio, que no deja de crecer en Polonia y Eslovaquia. También crece en Hungría, país considerado en muchos casos como el submarino de Vladímir Putin en la UE, por la relación cercana entre el ultraconservador Víktor Orban y el autócrata ruso. Cuanto más avance la perspectiva de adhesión de Ucrania, mayores van a ser las fricciones. “No se va a ver un gran amor”, apunta el analista Jorge Núñez, director de Cohesión y Presupuesto de la Conferencia para Regiones Periféricas Marítimas. “Lo van a ver más como un competidor y va a haber muchas discusiones”, remarca.

Piotr Buras, director en Varsovia del Consejo Europea de Relaciones Exteriores, cree que muchas de las tensiones vistas en Polonia en las últimas semanas se deben a la campaña electoral, la competencia que hay entre los partidos ultraconservadores por captar voto, especialmente en las regiones más cercanas a Ucrania, más agrícolas y donde estas formaciones tienen más apoyo. Como Núñez, Buras no cree que el problema sea de dinero —incluso pensando en una reforma presupuestaria—, sino más bien político.

Las mayores dificultades, explica Buras por teléfono desde Varsovia, aparecerán por el Estado de derecho, un diagnóstico que comparten varias fuentes diplomáticas. Lo sucedido con Polonia (que pasó de alumno aventajado a socio díscolo) y Hungría al erosionar la independencia de los jueces o no respetar las libertades de minorías es “una pesadilla para algunos países”, detalla este experto. Los países nórdicos, los seis fundadores (Francia, Italia, Alemania, Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo), los dos ibéricos y las instituciones comunitarias no quieren que vuelva a darse una situación en la que un Estado acepte las condiciones iniciales para después dar pasos atrás.

De ahí que en capitales como París, Berlín o La Haya se busquen mecanismos para reforzar las sanciones por estas actitudes y que la gran reforma presupuestaria se vincule más los fondos para los Estados miembros con su cumplimiento del Estado de derecho, como ha destacado la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen. Algo de lo que ni Varsovia ni Budapest quieren hablar. “Pretender que no son necesarias reformas ni cambios también es una postura equivocada”, opina Buras. “Es necesario un consenso mínimo sobre algunos cambios”, añade el analista.

Los candidatos plantean un prisma enormemente diverso, con antiguos problemas de corrupción y desiguales niveles económicos. Y con las lecciones aprendidas con Polonia y Hungría, Bruselas va a incluir a los nuevos socios en los informes periódicos sobre el Estado de derecho. Esta puede ser una pista más de esa entrada gradual, con un proceso de adaptación. “El imperativo político se topa con otros igualmente imperativos, quizá el más importante es la necesidad de proteger el funcionamiento de la Unión, su cohesión y valores fundacionales”, dicen Van Middelaar y Kribbe. “Bajar el listón para dar cabida rápidamente a nuevos miembros supondría el riesgo de desintegrar el tejido de la UE y tendría un coste enorme”, añaden. Con la ampliación y la preparación para completarla llega también el momento de pensar qué UE llegará.

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