El Congreso controlará al Gobierno

Catedrático de Derecho Político

Gobernantes y gobernados son los dos términos indispensables de la sociedad política. Con el término gobernantes, en sentido estricto, designamos a lo que se llama «el Gobierno» de la Nación. En toda sociedad política se distinguen unos que mandan y otros que obedecen.

Los gobernantes impulsan, dirigen y deciden. Es decir, ejercen la función de regir los asuntos públicos. Los gobernados exigen, reclaman -a veces de modo imperiodo- y controlan, pero normalmente no deciden.

Aquella función de gobierno y esta función de control se complementan hasta el punto de que la vida política no funciona al faltar una de estas dos ruedas. Por eso son sus elementos esenciales tanto los gobernantes como los gobernados, que controlan a través de la participación ciudadana, que no se reduce a la mera participación electoral. Esta es tan sólo una de las modalidades de la primera. La participación de los gobernados-ciudadanos puede ejercerse bien directamente, a través, de los procedimientos de democracia directa o indirecta (referéndum, veto, etcétera ... ) o mediante sus representantes en el Parlamento.

Funciones de control

Las funciones que la institución legislativa (Cortes o Parlamento, etcétera ... ) puede ejercer son: 1) de naturaleza legislativa, y 2) no legislativas. De entre estas últimas conviene ahora subrayar las de naturaleza política o funciones de control propiamente dichas, que cristalizan en tres formas:

a) Interrogación, que es la pregunta de un parlamentario a un ministro o al Gabinete para que responda a una cuestión concreta.

b) Interpelación, que es una pregunta dirigida al Gobierno o a un ministro para que responda «acerca de los motivos... de su conducta, en orden a cuestiones relacionadas con determinados aspectos de su política». La interpelación, a diferencia de los ruegos y preguntas, implica un juicio de valor «acerca de la orientación política gubernamental» (Virga).

c) Moción. Si la respuesta del ministro o del Consejo de Ministros no es satisfactoria, puede dar lugar a que un quorum determinado de los componentes de la Cámara correspondiente presente una moción de censura en su correspondiente Cámara: su objetivo es promover una deliberación por parte de la Cámara o Cámaras -con su correspondiente votación- en torno a una determinada cuestión. El resultado final de la moción puede ser el voto (el voto de censura) con sus correspondientes consecuencias en orden a la continuidad en funciones o no del Gobierno. El voto contrario de la Cámara o de ambas -según los sistemas- a una propuesta concreta del Gobierno no le comporta la obligación de dimitir.

Todas las funciones de control, arriba expuestas, están previstas en el anteproyecto constitucional (vid. artículo 89-91).

Voto de censura y voto de confianza

Interesa distinguir que el Congreso de Diputados puede controlar el Gobierno de dos formas muy diversas: una, aquella que, a propia instancia, fiscaliza al ejecutivo mediante las preguntas, interpelaciones y mociones y votos de censura, y otra, la que ejercerá «al comienzo de cada legislativa -es decir cada cuatro años- y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda ... »; es decir, cuando el «Rey, previa consulta con los presidentes de ambas Cámaras..., y los portavoces designados por los grupos parlamentarios», proponga «un candidato a la presidencia del Gobierno» (artículo 97). El propuesto o propuestos, tras exponer ante el Congreso de Diputados, el programa político de su Gobierno solicitará la confianza del Congreso, que podrá denegársela o no (artículo 97).

He aquí un procedimiento de control del futuro Gobierno por el Congreso; pero este tipo de control sólo se ejerce cuando se constituye un nuevo Gobierno (artículo 97) o cuando lo solicite el propio Gobierno ya constituido. Es lo que se llama solicitar del Congreso la cuestión de confianza (artículo 90).

En otra ocasión nos detendremos en esta materia, es decir, en cómo, para qué, requisitos y clases de confianza previstos en el anteproyecto constitucional.

Aquí y ahora nos limitaremos a la moción y voto de censura y su relación con el sistema de partidos.

Clases de moción de censura al Gobierno

De entre las clases de mociones de censura previstas en las diversas constituciones tanto del campo democrático pluralista como del socialista merece que transcribamos dos:

Alemania Federal. Artículo 67 de la Constitución: la desconfianza al canciller federal por el Parlamento no puede plantearse sino mediante la elección por mayoría de un sucesor. El presidente de la República debe nombrar nuevo canciller al que resulte electo.

El voto de censura y el sistema de partidos

El voto de censura constructivo previsto por el artículo 67 de la ley federal de Bonn de 1949 - y que hemos transcrito- y de la Constitución de Suecia, en sus artículos 35 y 107, amalgamados entre sí, han decantado el artículo 91 del anteproyecto, que tan sólo es viable en el marco de un sistema de pluralismo político moderado, como diría G. Sartori. Y no tiene cabida en el sistema bipartidista británico porque uno de los dos partidos es el ganador en las elecciones y otro el perdedor. El primero accede al Poder y el otro ejerce la función de la oposición al Gobierno de su Majestad. Ni tampoco tiene cabida, su inserción, en el contexto de un sistema multipartidista porque en él los partidos -muchos y con programas. muy dispares- fácilmente se podrán poner de acuerdo en lo negativo pero no en lo positivo. De ahí que el Gobierno en funciones -al no ponerse de acuerdo los múltiples y antitéticos partidos en quién deberá ser el sucesor- ganará en estabilidad pero, por otro lado, como sí se habrán puesto de acuerdo en lo negativo contra el Gobierno -porque esto es lo fácil y cómodo a la vez- estos partidos, al ejercer una constante función obstruccionista al Gobierno -o al menos se presume- impedirán el ejercio eficaz de la función de Gobierno: el Gobierno habrá ganado en estabilidad lo que habrá perdido en funcionalidad y operatividad.

En consecuencia, el voto de censura constructivo previsto en el anteproyecto sólo cabe en el marco de un pluralismo político moderado, en el que, por la poca diferencia existente entre los programas de los partidos, fácilmente éstos se podrán poner de acuerdo en lo negativo y en lo positivo encontrando un sucesor al canciller en crisis. Práctica que viene comprobándose, v. gr., en Alemania Federal.

El Gobierno y las Cortes en, el anteproyecto, hoy

La ponencia constitucional, tras dar tres lecturas dedicadas al borrador constitucional, lo han pasado ya a la comisión constitucional (16-11-77).

El sistema previsto de voto de censura como futuro medio de control parlamentario no se ajusta a la realidad socio-política española, pues en España hoy tan sólo cabe el multipartidismo. ¿Por qué? Porque tanto el bipartidismo británico como el pluralismo político moderado, como es el caso de Alemania, sólo es posible pregia existencia de una estratificación social más o menos igualitaria. Los partidos como trasunto de los intereses de clase reflejarán, lógicamente, la naturaleza de la citada estratificación social. A una estratificación social nivelada o igualada se decantará un pluralismo político moderado en el que los programas de cada uno de los partidos serán análogos y sus diferencias cabrán en un papel de fumar. Por el contrario, a una sociedad con clases sociales antagónicas, el sistema de partidos, trasunto del mismo, estará traspasado de ideologías y programas antitéticos. En el marco de una sociedad así estratificada será disfuncional el sistema de pluralismo político moderado. Lo que es funcional para un país puede ser disgregador en otro.

En conclusión el voto de censura prevista en el anteproyecto constitucional no es viable en nuestro actual sistema de partidos y, además, elimina el gran juego moderador que los pequeños partidos puedan dar, ya que quizá sin sus votos parlamentarios no se podrán conseguir mayorías gubernamentales indispensables para que los Gobiernos, surgidos sí de una mayoría simple, puedan gobernar eficazmente, cosa que no lograrían si no contaran con mayorías en el seno del Congreso.

Otras consideraciones podríamos hacer en torno a los requisitos exigidos para que triunfe una moción de censura, a saber: el artículo 91 en su apartado primero y segundo dice:

1. El Congreso de Diputados exige la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura.

2. La moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los diputados y habrá de incluir un candidato a la presidencia del Gobierno, que se entenderá elegido en caso de que el Congreso adoptase la moción. N

uestras preguntas se reducen a esto: ¿La mayoría absoluta... exigida es la de la totalidad de los miembros que integran el Congreso de Diputados o la mitad más uno de los miembros presentes en el hemiciclo del Congreso? Sería conveniente concretar -opinamos- este punto, porque de no hacerlo se podrían derivar consecuencias interpretativas futuras y funestas para el recto funcionamiento de la Cámara de Diputados , y que consideraremos en otro artículo.