La España a dos velocidades

Las relaciones entre el territorio y el bienestar de los ciudadanos han ocupado un lugar importante en la explicación del proceso distributivo, especialmente desde la perspectiva del desarrollo regional. La nueva geografía económica ha tratado de comprender la evolución de las disparidades regionales a partir del estudio de los efectos de aglomeración y la movilidad de los factores de producción entre territorios. Si se consigue una progresiva acumulación de la actividad económica, la llegada de nuevas empresas podrá estimular los salarios e incentivar el desplazamiento hacia esos espacios de más trabajadores, e incluso podrá generarse un efecto de “arrastre” de otros territorios en términos de crecimiento.

Desde la óptica de la política regional, el dilema viene dado por la necesidad de determinar prioridades entre la inversión en las zonas más empobrecidas del país, y a ello se orientan las políticas de desarrollo regional europeas o nuestro Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), y/o el apoyo a los territorios con mayor capacidad de expansión y generación del efecto arrastre mencionado. Con mucha frecuencia, sin embargo, la formalidad de los modelos empleados para analizar estos posibles comportamientos es insuficiente para incorporar el conjunto de fuerzas y factores que dan forma al paisaje económico, fundamentalmente porque algunos de ellos, no los menos relevantes, son de naturaleza social, institucional o cultural.

En la gran mayoría de los países ricos el porcentaje de población que vive en áreas urbanas ha aumentado en las dos últimas décadas. El dinamismo de los mercados de trabajo y la dotación de servicios son dos elementos determinantes de dichos movimientos y, con ello, de la recomposición de la renta en el conjunto del territorio. Por ello es importante analizar la evolución de las diferencias de la renta entre regiones y dentro de cada región, así como el distinto papel que juegan los diversos servicios públicos en la distribución de la renta en cada territorio.

En el caso de España, la diversidad de patrones productivos, las diferentes estructuras demográficas y la distinta articulación de las políticas sociales invitan a considerar el territorio como una de las claves para entender las relaciones entre el crecimiento económico y el bienestar social. El reciente Informe sobre la desigualdad en España de la Fundación Alternativas, que pone la mirada en la dimensión territorial de la desigualdad, nos permite contestar algunas de las preguntas derivadas de esas relaciones.

Una primera constatación es el freno que se produjo en la convergencia entre regiones en términos de PIB per cápita durante la crisis de 2008. La fase de recuperación posterior hasta el inicio de la pandemia dio lugar a una nueva reducción de las disparidades regionales, pero a un ritmo lento. Una clave importante para entender estos cambios es la evolución de la ratio empleo-población, más que las variaciones de la productividad. Al mismo tiempo, se observa un crecimiento de las divergencias de renta entre los municipios más dinámicos y las localidades menos activas. Es previsible que la crisis de la covid-19, en la medida en que tensionará las finanzas de todos los niveles de gobierno, dificultará aún más la reducción de esas disparidades.

En segundo lugar, se constata también la existencia de grandes diferencias, estables en el tiempo, en el alcance de la desigualdad dentro de cada región. Hay regiones mucho más vulnerables en términos de renta, desigualdad y pobreza, y más expuestas a posibles shocks. Llama la atención, sobre todo, que en algunas de las habitualmente caracterizadas como ricas —la Comunidad de Madrid, especialmente— la desigualdad tiene una magnitud poco acorde con esa capacidad económica. Destacan, de manera sistemática, los mayores niveles de bienestar social en Navarra, País Vasco y, en general, la cornisa cantábrica, situándose Extremadura, Canarias y Andalucía en el polo opuesto.

Estas dos constataciones remiten, necesariamente, a la revisión de los principales instrumentos compensatorios de las diferencias territoriales de renta. Es el caso del sistema de financiación autonómica, que muestra una gran brecha entre el sistema común y el foral en términos de financiación por habitante ajustado, lo que plantea un problema relevante de equidad territorial y de agravios comparativos, como consecuencia de la distinta capacidad para atender las necesidades sociales y cubrir los servicios públicos. Los datos disponibles, sin embargo, muestran también diferencias importantes de disponibilidad de recursos entre las comunidades incluidas en el sistema de régimen común.

Por otro lado, resultan preocupantes las elevadas tasas de endeudamiento de algunas comunidades, asociadas en buena medida a las insuficiencias del sistema de financiación, un problema que crecerá, con toda seguridad, con las consecuencias económicas derivadas de la covid-19. Y los fondos de apoyo financiero puestos en marcha por el Gobierno central al final de la primera década del siglo actual para aliviar la situación de las comunidades con mayores problemas financieros y facilitar la obtención de recursos extraordinarios, han generado una importante dependencia de algunas comunidades respecto del Gobierno central.

A la luz de la experiencia pasada, tampoco cabe esperar grandes correcciones de las disparidades regionales desde las principales políticas de desarrollo regional, como son los fondos procedentes de la Unión Europea y el FCI, instrumento básico de solidaridad regional de carácter nacional. La contribución de las ayudas europeas al crecimiento económico y al empleo de las regiones españolas ha sido positiva y significativa durante las últimas décadas, pero persisten las diferencias entre regiones, que hacen necesarias nuevas líneas de actuación, entre las que habrá que incluir una parte de los recursos procedentes del Plan de Reconstrucción Europeo. Respecto al FCI, su pérdida de peso específico en los últimos años está limitando sensiblemente su capacidad como instrumento de solidaridad territorial, lo que haría necesaria su potenciación como instrumento de desarrollo regional.

Parece urgente, por tanto, el diseño de políticas dirigidas a reducir las diferencias de renta desde esta perspectiva territorial. Si bien el grueso de la desigualdad se sigue explicando por lo que sucede dentro de cada comunidad, donde también juegan un papel importante políticas más generales, parece necesario reforzar las políticas compensatorias de las diferencias entre territorios, además de fortalecer las políticas redistributivas generales y autonómicas. En ausencia de medidas más ambiciosas, seguiremos avanzando hacia una España a dos velocidades, con un riesgo creciente de aumento de las fracturas internas.

Luis Ayala es catedrático de Economía en la UNED y Jesús Ruiz-Huerta es catedrático de Economía en la Universidad Rey Juan Carlos