La reforma constitucional y Cataluña

Declaraciones políticas y colaboraciones periodísticas han coincidido las últimas semanas en la afirmación de que el conflicto catalán no se solucionará con la reforma de la Constitución. De forma destacada lo proclamó el presidente Rajoy en la rueda de prensa posterior al último Consejo de Ministros de 2016, donde dio el siguiente titular: “Reformar la Constitución no resolverá el problema catalán” (EL PAÍS, 31 de diciembre). También los líderes de la secesión de Cataluña han menospreciado la reforma constitucional, aunque su iniciativa es una facultad de las comunidades autónomas, sosteniendo que solo conduciría a una vía muerta. Sin embargo, en teoría, la reforma constitucional es la respuesta adecuada cuando se produce una crisis constitucional como la que estamos viviendo y no se entiende que nuestros dirigentes desprecien tan ligeramente sus posibles efectos positivos.

Creo, por el contrario, que la estrategia actual de los líderes de la Generalitat y del Estado es un callejón sin salida, porque se mueven en planos distintos (la democracia ideal basada en un referéndum y la democracia constitucional actual), de manera que no hay diálogo posible, aunque ambas partes presuman de su disposición dialogante. Además, las dos posiciones hacen trampa porque se refieren a la reforma constitucional sin que nadie sepa cuáles serían las líneas generales de la reforma y menos aún su eventual influencia en Cataluña. Lo primero sería, por tanto, determinar de qué reforma constitucional estamos hablando.

Para visualizar la reforma constitucional podemos aceptar alguna de las propuestas formuladas por varios académicos en los últimos años. La reforma puede afectar a algunos derechos, pocos, porque su regulación ha sido uno de los aciertos importantes de la Constitución de 1978, y también puede mejorar la participación electoral y popular. Igualmente puede modificar algunas instituciones que han funcionado mal, desde el principio (Consejo General del Poder Judicial) o en los últimos años (Tribunal Constitucional). Pero la intensidad mayor de la reforma se volcará en la estructura territorial del Estado, como aceptan la mayoría de los expertos y de las fuerzas políticas que se han pronunciado.

La relación con la UE y asumir las técnicas del federalismo cooperativo son asuntos pendientes

Como ha señalado el profesor Muñoz Machado, entre los académicos existe acuerdo, a grandes rasgos, sobre los problemas del sistema autonómico y las alternativas posibles: reducir la conflictividad competencial, aumentar la justicia y transparencia de la financiación, introducir una participación decisiva de las comunidades autónomas en el Senado y en otras instituciones del Estado, así como de la Unión Europea y, en general, asumir las técnicas del federalismo cooperativo. Estos problemas y alternativas, que hoy son comunes a todas las comunidades autónomas, estuvieron en el origen del conflicto de la Generalitat de Cataluña con el Estado a principios del siglo actual (“autonomía de baja calidad”), aunque la posterior deriva hacia el referéndum y la independencia presenta el enfrentamiento como algo muy diferente. Si las reformas apuntadas, u otras semejantes, se llevaran a cabo, el autogobierno de Cataluña y de las demás comunidades autónomas mejoraría muy notablemente.

Al margen de estas alternativas comunes para todas las comunidades autónomas, el autogobierno de Cataluña y otras comunidades autónomas tiene rasgos específicos que la reforma debe tratar. Son los hechos diferenciales, que se apuntan en la Constitución pero no tienen un reconocimiento pleno, porque en 1978 resultaba muy difícil imaginar su desarrollo. Se trata, principalmente, de la regulación de la lengua y de la asimetría de algunas competencias, como educación, ligadas a los hechos diferenciales. Conseguir acuerdos en estos puntos, incluyendo en el plano simbólico un reconocimiento nacional, no será fácil, pero no es imposible si se realiza un buen proceso constituyente.

La reforma territorial de la Constitución precisa un enfoque muy distinto al que tuvo en 1978 porque entonces solo (!) se puso en marcha el proceso de descentralización política y ahora se trata de organizar la estructura y el funcionamiento de un sistema político muy parecido en su dimensión a los sistemas federales. Además, previsiblemente las 17 comunidades autónomas querrán intervenir en el proceso de reforma, y aunque la Constitución no lo prevé, no es imaginable que estas queden al margen de la reforma del sistema autonómico. Cualquiera que sea la solución que se arbitre, las reformas deberán ser aceptadas por la mayoría de las comunidades autónomas, de forma directa o indirecta.

Los hechos diferenciales son los que aún no han conseguido un reconocimiento pleno

La propuesta de referéndum sobre una posible secesión —tal como se plantea ahora en Cataluña— es la pieza de más difícil encaje en la Constitución de cualquier democracia occidental pero, en nuestro caso, eso no impide su discusión, teniendo en cuenta que ninguna norma constitucional queda excluida de la reforma, como el Tribunal Constitucional ha reconocido repetidamente. Además, cabe recordar que el derecho de autodeterminación ya fue discutido en la elaboración de la Constitución actual, como enmienda al artículo 2 de la norma fundamental.

Junto a todos los cambios ventajosos que permitiría alcanzar la reforma constitucional (para todas las comunidades autónomas y para Cataluña y otras con hechos diferenciales) hay que considerar los aspectos positivos del proceso constituyente en sí mismo, porque la discusión pública ayudaría a recuperar la legitimidad popular de la Constitución y de las instituciones. A reserva de precisar sus contornos, una reforma de esta entidad debe ser sometida a referéndum, y este, sea obligatorio (artículo 168 de la Constitución) o previsible (artículo  167), influirá decisivamente para debilitar o reforzar la petición de un referéndum de autodeterminación en Cataluña. Si la participación y el porcentaje de votos favorables en Cataluña son muy altos, esto puede desanimar la petición del referéndum soberanista y dar inicio a una verdadera solución de la cuestión catalana.

El mayor problema es pasar del actual diálogo de sordos, con propuestas de un referéndum demiúrgico o de cumplimiento estricto de la legalidad, a un proceso de reforma constitucional que parta de la realidad política actual, señalando los problemas y las alternativas. En otros países se ha utilizado la formación de una comisión mixta de políticos y académicos para desbrozar el terreno, y al fin y al cabo algo parecido es la comisión de expertos para la financiación creada recientemente.

Eliseo Aja es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Barcelona.