Hacia un sistema de gobernanza de la migración mundial

El sistema migratorio actual no funciona, “está roto” dicen muchos autores. No importa cuál sea el país analizado, lo más probable es que sus principales normas migratorias hayan sido diseñadas hace décadas, cuando los efectos de la globalización y la interdependencia eran mucho menores a los actuales. De hecho, no existe un sistema migratorio global, cada país tiene una política migratoria independiente.

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La inmigración no se frena a golpe de talonario

Aunque la mayoría de migrantes viven y trabajan en sus nuevos países de forma legal, el actual sistema hace que migrar no siempre sea posible. A pesar de eso, muchas personas están dispuestas a llegar y permanecer en un país de forma irregular (es decir, desprotegidos por la ley) si de esta manera pueden ayudar a mejorar las condiciones de vida de sus familias.

Esta mala gestión de los movimientos migratorios es insostenible, genera condiciones de trabajo degradantes, violaciones de derechos humanos y hasta crisis humanitarias. Por otra parte, hace que parte de la percepción pública se incline a pensar que la migración está fuera de control, provocando mayor desconfianza y políticas dirigidas a dificultar aún más el movimiento de las personas.

En septiembre de 2016, los 193 estados miembros de Naciones Unidas reconocieron la necesidad de abordar de forma integral todos los aspectos y desafíos que plantea la migración internacional en la actualidad, incluyendo las cuestiones de tipo humanitario, de desarrollo y de derechos humanos. En la que se conoce como la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, se establecieron las bases para la adopción de un pacto mundial para una migración segura, regular y ordenada (también conocido como pacto mundial sobre migración) en 2018. Igualmente, también durante 2018 se negociará de forma independiente un pacto mundial para los refugiados.

Esta mala gestión de los movimientos migratorios es insostenible, genera condiciones de trabajo degradantes, violaciones de derechos humanos y hasta crisis humanitarias

A principios del mes de febrero, se presentó en la sede de Naciones Unidas en Nueva York el primer borrador del pacto mundial para una migración segura, regular y ordenada. Este borrador fue un hito en la historia del diálogo migratorio y fue el resultado de un año de consultas entre gobiernos, sociedad civil, empresarios y actores clave en materia migratoria. El documento proponía numerosos objetivos para reforzar los mecanismos de coordinación y cooperación en todo lo que concierne a la migración internacional y la protección de los migrantes y es la base para las negociaciones (del 14 al 18 de mayo se celebró la cuarta ronda) que se están desarrollando a lo largo de todo el año.

El contenido final de este pacto mundial sobre migración establecerá los principios y enfoques que se utilizarán para gestionar los flujos migratorios a nivel internacional durante las siguientes décadas. Se trata del esfuerzo más importante que se ha realizado nunca hacía la creación de un sistema de gobernanza de la migración a nivel mundial y es una oportunidad única para afrontar el fenómeno migratorio de forma innovadora y tratar de fomentar una mayor coherencia entre las políticas migratorias de cada uno de los Estados.

La migración, un fenómeno multidimensional y transnacional

El borrador del pacto presenta la migración como un fenómeno multidimensional y transnacional en el que todos los estados son tanto emisores como receptores (e incluso lugares de tránsito) de migrantes. También expresa el compromiso de todos los participantes por mejorar la cooperación en múltiples aspectos.

Reconoce que la migración es una característica que define el mundo globalizado en el que vivimos (Naciones Unidas estima que el número actual de migrantes internacionales es de 258 millones) y que puede ser una fuente de prosperidad, innovación y de desarrollo sostenible tanto para las sociedades de destino (se estima que el 85 % de ingresos de los migrantes, incluidos los que se encuentran en situación irregular, se quedan en el país de acogida) como de origen (los países en vías de desarrollo recibieron 450.000 millones de dólares en remesas en 2017, esta cantidad es tres veces la ayuda oficial al desarrollo).

En el borrador se establecen 22 objetivos de diversa índole sobre los que se construye el pacto mundial para una migración segura, regular y ordenada. Uno de los principales objetivos es el de cambiar el discurso prevaleciente, muchas veces xenófobo, en torno a la migración, visto a menudo como una carga económica y amenaza social para el país receptor. El borrador reconoce la importancia de la información y la recolección y uso de datos objetivos para evitar la creación de narrativas engañosas. De esta forma, los países podrán diseñar sus políticas migratorias de forma más inteligente, los potenciales migrantes estarán más informados sobre sus alternativas y el resto de ciudadanos conocerán los beneficios de las migraciones.

Naciones Unidas estima que el número actual de migrantes internacionales es de 258 millones

Además de administrar las fronteras de una manera segura, integrada y coordinada, se pretende promocionar el uso de vías migratorias regulares (como pueden ser esquemas de movilidad laboral, estudios, reagrupación familiar, etc.) y fortalecer la certeza y la previsibilidad en los procesos migratorios. Se pone énfasis en la creación a nivel local de soluciones para la inclusión de los migrantes y conseguir la plena cohesión social. Facilitar el reconocimiento de sus habilidades, cualificaciones y competencias, proporcionar acceso a los servicios básicos y, en definitiva, establecer las condiciones para que los migrantes contribuyan plenamente al desarrollo sostenible tanto de su país de residencia como de su país de origen (a través de un sistema de envío de remesas más eficiente y la portabilidad de los derechos de seguridad social y beneficios generados). Asimismo, también se pretende aumentar la cooperación para facilitar el retorno, readmisión y reintegración en el país de origen.

En lo referente a los trabajadores migrantes, los países participantes se comprometen a revisar los mecanismos de reclutamiento existentes para protegerlos contra todas las formas de abuso y explotación existentes en la actualidad. Con la intención de combatir los abusos en el lugar de trabajo se pretende acabar con la práctica habitual en muchos países de vincular el permiso de trabajo a un solo empleador. De la misma forma, también se pretende prohibir la retención del pasaporte de los trabajadores por parte de los empleadores.

Resulta de importancia capital el objetivo de proporcionar a todos los migrantes identidad legal y documentación

Por otra parte, resulta de importancia capital el objetivo de proporcionar a todos los migrantes identidad legal y documentación. Este hecho facilitaría el acceso a servicios e incluso a vías migratorias regulares a miles de apátridas y/o personas que han perdido su documentación y que por ese motivo están más expuestos a posibles abusos y vulneraciones de sus derechos. Asimismo, se pretende minimizar los factores que provocan las migraciones, abordar y reducir las vulnerabilidades que se producen durante el proceso migratorio, mejorar la protección consular, usar la detención solo como medida de último recurso y trabajar hacía medidas alternativas, fortalecer la respuesta transnacional al tráfico ilícito de migrantes, prevenir y combatir la trata de personas y establecer esfuerzos internacionales coordinados en lo relativo a los migrantes desaparecidos.

Los países participantes se comprometen a revisar los mecanismos de reclutamiento existentes para protegerlos contra todas las formas de abuso y explotación existentes en la actualidad

Finalmente, con tal de revisar y evaluar el progreso realizado en la implementación por parte de cada país, en el borrador se propone establecer un "Foro Internacional de Revisión de Migraciones" cada cuatro años (el primero será en 2022) para debatir y compartir los avances en la aplicación de todos los aspectos del pacto mundial sobre migración, incluido lo relacionado con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Además, y teniendo en cuenta que la mayoría de las migraciones tienen lugar dentro de las regiones, se establece que también se utilizarán foros y procesos consultivos a nivel regional y subregional.

Las primeras reacciones por parte de los expertos que han estado involucrados en las consultas preliminares han sido positivas al ver que la mayoría de propuestas han sido incluidas. Sin embargo, es difícil ser totalmente optimista, ya que se han incluido tantos objetivos que parece una mera lista de buenos propósitos, va a ser muy difícil establecer prioridades a la hora de negociar.

Tiempo para debates centrados en objetivos concretos y globales

Este pacto no es un instrumento vinculante, es decir, no tiene la capacidad de obligar a sus firmantes, por lo que su eficacia dependerá en gran medida de las dinámicas que se generen durante las negociaciones y el apoyo que tenga el documento final. Ahora es el momento en que los negociadores deben conseguir entablar debates productivos y centrados en objetivos concretos y, aunque no se deben olvidar las particularidades de los movimientos en cada región, globales.

Rex Tillerson, secretario de Estado de la administración Trump en ese momento, anunció en diciembre de 2017 que Estados Unidos había decidido retirarse del proceso negociador –¡antes de que se iniciase!– ya que consideraba que “podría socavar su soberanía para aplicar sus propias leyes migratorias”. La no participación de uno de los mayores receptores de migrantes y refugiados del mundo pudo haber dañado el proceso negociador. No obstante, el impacto de la retirada fue más simbólico que práctico, las negociaciones han seguido adelante y la mayoría de Estados se han involucrado de forma activa en las discusiones, ya que reconocen que ningún actor puede abordar solo un asunto de naturaleza transnacional como la migración. Esta respuesta por parte del resto de países, evidencia de forma clara la pérdida de peso y liderazgo internacional de Estados Unidos. De hecho, no es el primer pacto internacional que Estados Unidos abandona bajo la administración Trump, el año pasado Estados Unidos se salió del Acuerdo de París sobre Cambio Climático y recientemente lo ha hecho con el acuerdo nuclear con Irán.

Este pacto no tiene la capacidad de obligar a sus firmantes, por lo que su eficacia dependerá de las dinámicas que se generen durante las negociaciones y el apoyo que tenga el documento final

A pesar de las buenas intenciones descritas en el borrador y el consenso en la aprobación de la Declaración de Nueva York, en estas negociaciones se han encontrado puntos de vista totalmente en conflicto. De hecho, se han filtrado los comentarios del representante de un Estado –¿Hungría?– definiendo la migración como un proceso negativo, peligroso, que debe ser frenado. ¿Será este país el segundo en abandonar las negociaciones o permanecerá y tratará de imponer su punto de vista?

Tal y como dice la directora del Overseas Development Institute, Marta Foresti, “cada país tiene posiciones, intereses, experiencias y prioridades muy diferentes” y “si bien podría ser tentador ver las negociaciones como una lucha entre el origen y el destino, o países pobres y ricos, esto sería un error ya que el verdadero campo de batalla político es mucho más complejo”. Países que en los últimos años están recibiendo grandes cantidades de inmigrantes y refugiados como Kenia, Turquía, Jordania, México o Etiopía deberían tener mucha importancia en las negociaciones. Tal y como explica Foresti, un ejemplo evidente de este poder negociador, en este caso de Turquía, fue la concesión por parte de la Unión Europea del permiso de entrada sin visado al espacio Schengen a los ciudadanos turcos en el acuerdo UE - Turquía posterior a la crisis de refugiados sirios en 2016.

Tal y como expresó el secretario general de las Naciones Unidas, Antonio Guterres, en su informe previo, el pacto solo será un éxito si resulta en acciones concretas. El documento final será el marco a partir del cual cada país y región deberá plantear su política migratoria en los próximos años. Es por este motivo que resulta de gran relevancia el establecimiento de mecanismos de revisión, evaluación y seguimiento (insuficientes para la mayoría de expertos) de los objetivos que se establezcan en el documento final. Gran parte del éxito de este proceso dependerá de la efectividad de los diferentes foros, regionales y globales, de revisión.

La heterogeneidad de puntos de vista, la no participación de Estados Unidos y la previsible dificultad en poder aplicar lo pactado puede provocar escepticismo sobre el valor real de estas negociaciones. Pero conseguir que los migrantes y las migraciones sean uno de los temas principales de la agenda internacional ha costado décadas. Por ello, el proceso negociador de este pacto mundial para una migración segura, regular y ordenada es un éxito y motivo de esperanza en sí mismo. De este proceso todos los interlocutores van a salir con conocimiento de realidades y desafíos que quizás hasta ahora desconocían y es de esperar que provoque cambios en las políticas migratorias durante los próximos años que contribuyan a mejorar la gestión de la migración a nivel global. Finalmente, aún queda por ver cómo se van a relacionar el pacto mundial sobre migración con el pacto mundial para los refugiados. Quizás hubiese sido mejor, y más innovador, establecer un solo "pacto mundial sobre movilidad humana", pero esto quedará para un futuro, en 2018 es momento de pensar en la complementariedad de estos dos pactos mundiales.