Secretaría de Cooperación ¿con o sin Iberoamérica?

Hace pocos días, tomaban posesión los cuatro nuevos Secretarios de Estado de un Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación reestructurado para esta legislatura. Entre otros cambios, desaparece la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica y el Caribe (SECIPIC). A la vez que se recupera la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional (SECI), las relaciones con América Latina se trasladan a la Secretaría de Estado de Asuntos Exteriores que pasa a incorporar Iberoamérica y el Caribe en su título.

La reestructuración del ministerio ha generado una cierta agitación en los pequeños sectores de la cooperación española, los analistas del desarrollo y de las relaciones internacionales y los latinoamericanistas.

Entre los latinoamericanistas se da una cierta división entre los que consideran que América Latina pierde peso político en esta nueva visión política, al subsumirse en una Secretaría de Estado de la que dependerán las relaciones con el resto del mundo (menos con la Unión Europea). Otros, sin embargo, se felicitan de que se reconozca formalmente la realidad de unas relaciones con la región que trascienden, con mucho y desde hace mucho, la esfera de la cooperación al desarrollo.

Sin embargo, entre las ONG para el desarrollo, activistas y analistas del sector, la noticia de la creación de una Secretaría de Cooperación ha sido acogida con entusiasmo y se identifica con un mayor peso político para esta parte de la acción exterior en esta legislatura.

Dejando de lado las implicaciones para las relaciones políticas con América Latina, o la pertinencia política de una Secretaría de Estado de Cooperación Internacional (dado el cometido de multiplicar por 2,5 los presupuestos de ayuda de aquí a fin de legislatura), este debate enlaza con otro ya algo antiguo acerca de la orientación geográfica de la cooperación española.

Y es que esta pequeña escisión puede entenderse también como el reconocimiento, no solamente del mapa actual de la proyección exterior de España, sino también de la orientación geográfica de su ayuda.

Hace un par de años, publicábamos en el Real Instituto Elcano, un trabajo que, sirviéndose del Índice Elcano de Presencia Global, desmenuzaba la proyección exterior de España por destinos. Los resultados del estudio revelaban que la proyección en América Latina no llega al 14% del total; una cifra muy por debajo del 61% proyectado hacia Europa y equivalente a la presencia española en el Reino Unido, solamente.

Para las ONG de desarrollo, activistas y analistas del sector, la noticia de la creación de una Secretaría de Cooperación ha sido acogida con entusiasmo y se identifica con un mayor peso político para esta parte de la acción exterior en esta legislatura

Más sorprendentemente aún, se estaría replicando una situación similar en lo que se refiere a la ayuda al desarrollo. Existe la percepción generalizada de que España ha sido tradicionalmente un donante a contracorriente, volcado en una América Latina de renta media mientras que la agenda global y el conjunto de la comunidad internacional se centraban en un África y un Asia extremadamente pobres y, por lo tanto, con mayores necesidades. No obstante, en un análisis sobre el perfil de España como donante, observábamos que, en realidad, la cooperación española ha sido relativamente cumplidora de la agenda global (al menos de su letra), incluyendo una reducción relativa de la ayuda española a la región latinoamericana (para dirigirse a otras zonas).

Es más, debemos tener en cuenta que nuestra forma de mirar el perfil geográfico de los donantes de la Unión Europea (mirada que tomamos del método de la OCDE) ignora cómo se distribuyen los fondos que los Estados miembros canalizan por la vía de las instituciones europeas. Este hecho es particularmente relevante a la hora de analizar el perfil de España por dos motivos. En primer lugar, la fuerte caída de los fondos de la cooperación española en la última década ha elevado a la mitad el volumen de ayuda española canalizado vía UE (precisamente por tratarse de contribuciones obligatorias). En segundo lugar, los principales destinos de estos fondos (básicamente, la vecindad europea y África Subsahariana) difieren sensiblemente de los de la ayuda bilateral española. Por estos dos motivos, si imputamos el reparto geográfico de estos fondos UE a la ayuda española, nos encontramos con que, recibiendo 30% de la ayuda total, África es, de facto, su región prioritaria.

Con la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la comunidad internacional puso el foco en África y, en menor medida, Asia, al designar como prioritarios para la ayuda mundial los países menos adelantados (PMA). Más allá de que España u otros donantes sigan con mayor o menor entusiasmo la recomendación de desviar la ayuda desde los países de renta media (PRM) hacia los PMA, se da la circunstancia de que buena parte América Latina y el Caribe está abandonando, poco a poco, la lista de países receptores de ayuda oficial al desarrollo (AOD).

Si bien por el momento solo se han graduado Chile y Uruguay, los países de la región se agolpan ahora en la categoría de renta media-alta (21 países), cinco se encuentran en la de renta media-baja y solo Haití se ubica entre los menos adelantados. Es más, de entre los países de renta media alta, Argentina, Costa Rica, Panamá, Venezuela y Antigua y Barbuda registran, todos ellos, rentas per cápita superiores a los 11.500 dólares EE UU al año y, por lo tanto, se sitúan ya en el borde de la horquilla de renta que define a los países receptores de ayuda.

En definitiva, los últimos secretarios de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica y el Caribe tuvieron bajo su responsabilidad dos carteras (una geográfica y otra sectorial) crecientemente desligadas. Además, vistos estos datos, todo parece pronosticar que esta división se hará más profunda en los próximos años. En esta bicefalia, la política de cooperación (estructural y de largo plazo) tenía pocas probabilidades de capturar la atención de su Secretario de Estado, al contrario que la cartera geográfica (más propensa, por definición, a urgencias y sobresaltos). En este sentido, no solamente una Secretaría de Estado de Cooperación le da a esta política la atención que necesita para su recuperación y reestructuración. También parece más coherente con el actual perfil de España, y su ayuda, en el mundo.

Iliana Olivié, Investigadora principal del Real Instituto Elcano y Profesora de la Universidad Complutense de Madrid.

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