Con Pedro Sánchez investido presidente del Gobierno, uno de los primeros compromisos por cumplir del nuevo Consejo de Ministros será tramitar la futura ley de amnistía, pieza clave en la negociación con las fuerzas independentistas catalanas. La iniciativa parlamentaria tiene ahora por delante un camino que puede durar meses, e incluye tanto su tramitación en las Cortes como su posterior aplicación en los tribunales que han conocido de causas relacionadas con el procés, jalonado de los previsibles recursos interpuestos ante el Tribunal Constitucional para intentar retrasar la aprobación de la ley o frenar su efecto una vez aprobada. Aunque la proposición de ley da dos meses a los tribunales para aplicarla, la tramitación parlamentaria y los posibles recursos ante el Constitucuonal harán difícil que la norma sea plenamente efectiva antes de un año.

El PSOE dio el primer paso de la medida de gracia el pasado lunes, al registrar su grupo en el Congreso la proposición de ley, en solitario y con carácter de urgencia. Una calificación que acorta los plazos parlamentarios a la mitad. El segundo se producirá la semana próxima, cuando la Mesa de la Cámara baja reciba el texto para su aceptación tras examinarla los letrados de las Cortes. En ese momento, el PP podrá elevar un recurso de amparo al Tribunal Constitucional para intentar que la Mesa no acepte la proposición de ley y la frene. Pero solo logrará dejar en suspenso el proceso de tramitación si el Partido Popular solicita medidas cautelares y el tribunal de garantías se las concede, una opción improbable.

El Constitucional sentó un precedente el año pasado cuando frenó la tramitación parlamentaria de la reforma legal que desbloqueaba su propia renovación , pero juristas consultados recuerdan que, en ese caso, lo que se paralizó fue la tramitación de dos enmiendas que el Ejecutivo había incorporado, por trámite de urgencia, a un proyecto de ley sobre otro asunto. Lo que el PP alegó es que ese procedimiento vulneraba el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes —los diputados—, un derecho blindado por el artículo 23.2 de la Constitución. “Ese precedente ya fue extraño, aunque había una base. Pero, en el caso de la amnistía, no sé qué base legal se va a encontrar para frenar la tramitación parlamentaria de una proposición de ley presentada por uno o varios grupos”, señala un jurista consultado. Los magistrados progresistas se opusieron frontalmente a esa suspensión, pero entonces estaban en minoría. Tras la última renovación, son mayoría y se da por hecho que no prosperaría una medida cautelar similar.

Pero para los populares, la ley es inconstitucional y van a tratar por todos los medios que no se tramite. “Analizaremos cualquier vía que frene la ley. No habrá ningún solo paso que podamos dar que dejemos de hacer”, advierten fuentes de la dirección del PP. El recurso ante el Constitucional podría interponerse tanto cuando la norma llegue a la Mesa, la semana próxima, como en cualquier otra fase del camino parlamentario. Pero, si el tribunal de garantías se pronunciase de manera desfavorable para el PP en un primer momento, los populares admiten que no tendría mucho sentido volver a pedir un pronunciamiento similar después, salvo que haya algún cambio en la norma o en su tramitación que les dieran pie a impugnarla de nuevo. Los populares pueden también tratar de buscar un resquicio para acudir a la justicia europea.

“Todavía no conocemos la ley de amnistía en su totalidad. Conocemos el trozo socialista. No conocemos las enmiendas de Junts, no conocemos las enmiendas de Esquerra y no conocemos las de Bildu. Primero vamos a ver la ley entera y vamos a ver qué tramitación sigue”, indicó este jueves Esteban González Pons, vicesecretario general del partido, en los pasillos del Congreso. En caso de que no se presente tal recurso o que, como es previsible, el Constitucional resuelva seguir con el proceso, la mayoría progresista de la Mesa empujará para que la norma continúe avanzando y se fijará un día para debatir en pleno la toma en consideración de la ley, esto es, para que la tramitación siga su curso. Este trámite requiere de mayoría absoluta —al tratarse de una ley orgánica—, y esa votación saldrá previsiblemente adelante con 178 apoyos: los de PSOE, Sumar, ERC, Junts, PNV, Bildu y BNG.

Tras este paso, los grupos parlamentarios podrán presentar enmiendas. Normalmente se establece un plazo de 15 días, pero al ser de urgencia ese margen puede reducirse a la mitad. Después, pasará por ponencia y comisión en el Congeso. Todos esos pasos suelen durar como mínimo un mes, pero el tiempo puede alargarse si coincide con enero, que es inhábil, aunque la Mesa podría convertirlo en hábil para acelerar. Habrá un último filtro, el del debate de la totalidad de la norma en pleno, que de nuevo contaría —según se prevé—, con la misma mayoría absoluta que en su toma en consideración. Y de ahí, probablemente hacia febrero, la ley pasará al Senado, territorio del PP, que cuenta con mayoría absoluta en esta cámara.

Los populares modificaron el reglamento del Senado el pasado martes para dilatar su tramitación, de forma que cualquier proposición de ley tenga un plazo de dos meses —en lugar de 20 días— para ser debatida, aunque sea calificada de urgencia. La Mesa del Senado, pese a tener mayoría popular y a la petición del líder de Vox, Santiago Abascal, de que el PP paralice el texto en ese punto, no se puede negar a tramitarla. Si lo hiciera, el texto volvería intacto al Congreso automáticamente en 20 días. Fuentes populares de la Cámara alta ya han asegurado que la Mesa calificará la norma y no paralizaráa el proceso.

También en el Senado se convocarán las respectivas comisiones —a las que el PP pretende llevar expertos e informes que avalen su rechazo a la medida de gracia—, y habrá margen para plantear enmiendas. “Hemos constituido un grupo de trabajo en el Senado para coordinar el seguimiento de la ley de amnistía desde el registro de la iniciativa del PSOE en el Congreso. Recopilaremos documentos e informes y coordinaremos mensajes”, informó este viernes el grupo parlamentario popular en la Cámara alta. El PP podrá sacar adelante una enmienda a la totalidad de la ley, que sería aprobada con su mayoría absoluta en pleno unos dos meses después de recibirla el Senado, ya por abril o mayo. Luego la norma volverá al Congreso, que podrá levantar ese veto total con los 178 votos favorables a la norma y darle ya el visto bueno definitivo. Cuando esto ocurra, será publicada en el Boletín Oficial del Estado (BOE), sancionada por Felipe VI, y entrará en vigor.

Turno de los tribunales

En ese momento llegará el turno de los jueces. Para hacerse efectiva, la amnistía tiene que ser aplicada por cada tribunal que ya haya dictado sentencia o que tenga abierto un procedimiento afectado por la medida de gracia. La proposición de ley establece que los tribunales aplicarán la amnistía “con carácter preferente y urgente”, de oficio o a petición de las partes y en un plazo máximo de dos meses.

Que el tribunal aplique la ley significa que los jueces dicten resoluciones que dejen sin efecto los procedimientos abiertos afectados por la amnistía, sea cual sea la fase en la que se encuentre. Para dictar estas resoluciones es para lo que, en principio, se establece el plazo de dos meses, aunque en cuanto la ley entre en vigor habrá ya consecuencias inmediatas, como el alzamiento de las medidas cautelares que se hubieran dictado en cualquiera de los procedimientos incluidos en la amnistía. Esto implicará también que se levanten las órdenes de detención y entrada en prisión que pesan sobre los fugados de la justicia española, incluido Carles Puigdemont.

El resto de consecuencias de la norma, como el fin de la ejecución de las penas, el sobreseimiento definitivo de los procedimientos o la eliminación de los antecedentes penales, se deberían ir dictando en los dos meses que marca la ley. Lo mismo ocurrirá en los procesos administrativos, civiles o contables. Una vez que la norma esté aprobada, el PP, Vox o las comunidades autónomas podrán presentar recursos de inconstitucionalidad, pero eso no suspende la aplicación de la amnistía por parte de los tribunales ni alarga los dos meses de plazo que fija la proposición de ley.

Sin embargo, los jueces sí tienen en su mano un instrumento para frenar en gran parte los efectos de la medida de gracia: cuando les toque aplicar la norma, pueden alegar que tienen dudas sobre su constitucionalidad o sobre si la ley es compatible con el derecho europeo, para lo que pueden plantear una cuestión de inconstitucionalidad ante el tribunal de garantías o una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la UE. Y estas cuestiones sí suspenden la aplicación de la amnistía al procedimiento concreto para el que se presenten. Esto implica, según fuentes jurídicas, que los jueces que abran esta vía no dictarán la resolución definitiva de sobreseimiento de esa causa mientras el Constitucional o el TJUE no se pronuncien. El Constitucional va a recibir, previsiblemente, un aluvión de recursos y de cuestiones de inconstitucionalidad, pero desde el entorno del tribunal se ha lanzado el mensaje de que se dará prioridad a estos casos, si bien no prevé que pueda resolver antes de seis meses.

Mientras llegan las sentencias sobre esas cuestiones, la amnistía solo será efectiva a medias, lo que implicará, por ejemplo, que si el Tribunal Supremo, como es previsible, acude al Constitucional, los condenados por la sentencia del procés de octubre de 2019 que aún siguen cumpliendo una pena de inhabilitación, como el presidente de ERC, Oriol Junqueras, seguirán inhabilitados, lo que les impediría presentarse a unas elecciones o acceder a un cargo público. Para otros casos, como el de Carles Puigdemont o aquellos procedimientos que aún no hayan llegado a juicio o se haya dictado condena, los perjuicios de la suspensión serán menores, pero seguirán encausados.