Amnistía: los árboles (jurídicos) y el bosque (político)

Por fin se ha presentado la proposición de ley orgánica de amnistía, tras meses de especulaciones sobre su contenido. Todavía impactada por el desbordamiento del marco constitucional que incorpora buena parte del acuerdo suscrito entre socialistas y Junts, la lectura de la exposición de motivos de la propuesta legislativa arroja un balance muy distinto. No solo ha bajado exponencialmente la deslegitimación de la respuesta del Estado ante el desafío independentista por parte de sus responsables. Además, a diferencia del aludido acuerdo, la proposición de ley hace un especial énfasis en la existencia de “un texto constitucional homologable con los países de nuestro entorno”, encuadrado en “la tradición liberal-democrática de los Estados sociales, democráticos de derecho contemporáneos”.

No por tratarse de afirmaciones obvias, cuya manifestación debería resultar redundante, debe infravalorarse la importancia de su formulación expresa en el proemio de una ley “de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña”. Porque, precisamente, sirve como justificación para la amnistía la percepción de un conflicto latente, enquistado en la sociedad catalana y para cuya resolución la aplicación del derecho ordinario se muestra inútil, provocando efectos contraproducentes. Ahora bien, aun reconduciendo este desmarque implícito de la retórica soberanista, la proposición de ley hace gala de una criticable semántica plagada de eufemismos que trata de edulcorar la gravedad objetiva de la situación creada. Así, se habla de “los hechos enmarcados en el proceso independentista”, desencadenado por el “intenso debate sobre el futuro de Cataluña abierto a raíz de la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010″. Tal debate, sigue razonándose, produjo una “tensión institucional que dio lugar a la intervención de la justicia” y no así la comisión de una serie de delitos y actos ilícitos por parte de los responsables públicos autonómicos. Asimismo, como efecto inducido, la respuesta judicial habría generado una tensión social y política que provocó “la desafección de una parte sustancial de la sociedad catalana hacia las instituciones estatales”, lo que todavía “no ha desaparecido”, reavivándose con “las consecuencias legales que se derivan del ámbito penal”. Para superar tan negativo estado de cosas, la ley de amnistía se presenta ahora como la “mejor vía de las posibles para abordar, desde la política, un conflicto político”. El interés general, consistente en garantizar la convivencia dentro del Estado de derecho, es la causa que justifica excepcionar la aplicación de las normas vigentes.

Una vez expuestos los motivos que están en la base de la amnistía, a continuación, la exposición concentra sus esfuerzos en avalar su constitucionalidad. En primer lugar, se apela al aval que habría sido conferido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Pero tal aval no existe en realidad, puesto que las resoluciones citadas se refieren a la ley de amnistía aprobada en 1977, lo que implica que su contenido no fue objeto de escrutinio en función de las exigencias derivadas del texto constitucional, que se aprobó con posterioridad. Esta premisa es asumida y se pone de manifiesto en la proposición de ley cuando se afirma que la amnistía forma parte y es expresión del “pacto fundacional de la democracia española”. Por lo tanto, lo que hizo el Tribunal Constitucional en las sentencias aludidas consistió en una aproximación a la figura de la amnistía, considerándola como “una institución excepcional” que produce la extinción de responsabilidad por actos ilícitos y que hace “desaparecer las consecuencias de un derecho anterior que se repudian al constituirse un orden nuevo basado en principios opuestos” (STC 76/1986). Esta última circunstancia no concurre ahora, dado que la amnistía propuesta se sitúa en un plano diverso, al fundamentarse en “la constitucionalidad de la medida”, por un lado y en “la necesidad de abordar una situación excepcional en pro del interés general”, por otro.

Con estas afirmaciones se llega al nudo gordiano de la operación jurídica diseñada: la acotación material y temporal de los actos vinculados al proceso independentista a los que se refiere la amnistía. Porque, como la propia exposición de motivos indica, nos hallamos ante una ley singular, una operación jurídica sui generis mediante la que se adoptan medidas específicas (exoneración de toda responsabilidad jurídica, penal, administrativa y contable) no con carácter general, sino circunscritas a concretos supuestos de hecho (actividades ilícitas relacionadas con el proceso independentista), que se llevaron a cabo durante un arco temporal determinado y cuyos destinatarios son un grupo específico de personas. Actuando de esta manera, el legislador no solo desautoriza, borrándola, la actividad del poder judicial en el ejercicio de su función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, sino que también abre la puerta a la desigualdad en la aplicación de la ley. Nuevamente, se trae a colación la jurisprudencia del Tribunal Constitucional para justificar la constitucionalidad de la amnistía propuesta, argumentando su cumplimiento. Los criterios clave son tres: en primer lugar, el Tribunal Constitucional requiere que toda ley singular se base en una situación excepcional. A estos efectos, se aporta un supuesto genérico, como es lograr la normalización institucional, política y social en Cataluña. Adicionalmente, es imprescindible justificar la razonabilidad de las medidas adoptadas, debiendo ajustarse al presupuesto del que traen causa. En términos más concretos, se aduce que la exoneración de responsabilidad jurídica —penal, administrativa y contable— se vincula a la necesidad de avanzar en el camino del diálogo político y social en Cataluña. En último lugar, y como colofón a las exigencias establecidas, las medidas adoptadas han de ser proporcionales y adecuadas a la finalidad perseguida. La justificación de este requisito exige un esfuerzo cualificado por parte del legislador, que debe razonar atentamente la decisión adoptada. Es en este punto en el que más flaquea la argumentación esgrimida: los proponentes de la amnistía tan solo hacen una afirmación apodíctica que la etiqueta como el único instrumento apto para superar el tantas veces aludido conflicto catalán, descartando que tal efecto pueda “lograrse con otro tipo de figuras legales”, como los indultos o la reforma del Código Penal. Es aquí que, sin nombrarla, se vislumbra la causa real de la amnistía. Las circunstancias políticas han cambiado tras las elecciones del 23-J y la necesidad de armar una mayoría que permita a Pedro Sánchez seguir al frente del Gobierno exige el respaldo de Esquerra y Junts. Es esa dependencia la que motiva la aceptación de una vía previamente descartada por los socialistas. Todo ello, de espaldas al principal partido de la oposición y con una fuerte contestación social. En tales circunstancias, el imprescindible debate jurídico sobre la constitucionalidad de la amnistía no puede ignorar el contexto político en el que esta se ha forjado.

Corresponderá al Tribunal Constitucional pronunciarse sobre la legitimidad constitucional de la ley de amnistía. También se interpelará a la justicia europea para que enjuicie la compatibilidad de dicha norma con el derecho de la Unión. Pero hasta tanto lleguen tales resoluciones, concluyo reproduciendo las palabras de Francisco Rubio Llorente publicadas en este diario: “Cuando el poder de castigar queda en manos de jueces independientes, que ofrecen al acusado todas las posibilidades de defensa, y aplican normas que solo sancionan las conductas que, directa o indirectamente, vulneran la persona o la libertad o los bienes de los demás y prevén para sancionarlas penas razonables, apenas queda espacio para el poder perdonar sin incurrir en la arbitrariedad. Teóricamente, ninguno, pero como la realidad nunca se ajusta por entero a la teoría y las normas no pueden prever todas las circunstancias posibles que en la realidad se ofrecen, ni tomar en consideración todos los cambios que en ellas introduce el paso del tiempo, todavía hoy, en el Estado constitucional democrático de nuestro tiempo, ese poder se mantiene como una pieza necesaria” (La gracia de Aznar, 11 de diciembre de 2000).