Europa, como América

No se puede hacer todo a la vez: ampliar hacia el exterior y consolidar hacia el interior. Todos los imperios han pasado por varias fases en las que se ha dado prioridad bien a la expansión territorial, bien a la institucionalización interna. Durante casi medio siglo, el imperio en construcción de la Unión Europea (UE) se ha ido expandiendo gradualmente desde los seis Estados miembros iniciales hasta los actuales 25. Una expansión imperial no tiene más límites territoriales que los de otro imperio, en este caso Rusia, por lo que todavía hay una docena de aspirantes reconocidos o potenciales a ingresar en la UE. Pero la reacción popular negativa ante algunas incertidumbres de la ampliación más reciente hacia el este, según se ha expresado en los referendos de Francia y de Holanda, puede frenar la expansión y establecer unos límites casi definitivos a la UE.

Algo parecido ocurrió en el proceso de construcción de los Estados Unidos de América, que conllevó una expansión gradual durante más de un siglo desde los 13 Estados miembros iniciales hasta los actuales 50. Durante el siglo XIX, hubo en la Unión americana permanentes tensiones territoriales y una terrible guerra civil entre Estados. Al final, los límites de la Unión quedaron establecidos en el Caribe, donde quedó frenada la incorporación de nuevos territorios que, como algunos de los ya asimilados, habían pertenecido a otro imperio (el español). Tras fracasar otros planes de expansión, el mar Caribe se convirtió en el patio de atrás, es decir, una zona conflictiva con alta inestabilidad que no ha dejado de generar desde entonces una permanente emigración de mexicanos, dominicanos, haitianos y cubanos hacia Estados Unidos.

En América, la institucionalización interna de las relaciones federales entre la Unión y la diversidad de Estados y gobiernos locales no pudo culminar, pues, hasta principios del siglo XX, varios decenios después de la guerra civil y cuando los límites de la expansión territorial quedaron más o menos fijados. Mientras tanto, Estados Unidos -como hoy Europa- prácticamente careció de política exterior más allá de su propio continente, pese a que hubo en la época un gran crecimiento del comercio, los transportes y las comunicaciones internacionales, comparable a la llamada globalización del periodo actual.

La Unión Europea puede ser analizada como un imperio porque reúne las características esenciales de esta forma de gobierno, las cuales contrastan con las propias de un Estado. La Unión Europea, como los Estados Unidos de América y otras unidades históricas y actuales comparables, abarca una gran extensión, no tiene límites prefijados, está compuesta por unidades territoriales diversas económica, cultural y políticamente, y mantiene jurisdicciones a múltiples niveles y a menudo superpuestas -todo lo cual se opone a las fronteras fijas, la soberanía, el monopolio de la legitimidad y la homogeneización interna característicos de los Estados-.

La construcción gradual de una Europa unida durante el siglo XX fue una reacción a un largo periodo anterior con permanentes tensiones territoriales y un par de terribles guerras civiles entre Estados. Si ahora la Unión Europea descarta otros planes de expansión, corre el riesgo de convertir el resto de los Balcanes y de las repúblicas que habían pertenecido a otro imperio (el soviético) en un patio de atrás que genere conflictos, inestabilidad y flujos permanentes de inmigrantes. Pero sólo en estas condiciones podrá abordar con mayor éxito el diseño de unas relaciones institucionales internas destinadas a durar.

La llamada Constitución que ahora ha fenecido no proponía un marco institucional significativamente más ni menos democrático que el que funciona actualmente según los tratados en vigor. En conjunto, la Unión Europea, como los Estados Unidos de América, es un imperio que ya reúne unas condiciones mínimas de democracia, dado que tanto la Cámara baja, es decir, el Parlamento Europeo, como la Cámara alta o Consejo de Ministros, derivan directa o indirectamente de elecciones competitivas por sufragio universal; asimismo, el Gobierno, es decir, la Comisión, es ya nombrado por las dos cámaras y es responsable ante ellas. Los pequeños cambios que la Constitución pretendía introducir (como los retoques en las reglas de mayoría cualificada o la fusión de oficinas) no modificaban en lo esencial este esquema. En cambio, una vez que la Unión haya fijado unos límites territoriales más estables y se hayan resuelto las próximas contiendas electorales en Alemania, Italia y Francia, probablemente habrá más oportunidades para tratar de superar los déficit democráticos actuales mediante un reforzamiento de las relaciones de tipo federal a nivel de la Unión y una aceptación más formal de la diversidad de fórmulas políticas en los niveles estatal, regional y local.

Una analogía no es un postulado científico, sino sólo una sugerencia de que varios desarrollos que pueden parecer independientes están interrelacionados -como lo estuvieron en algún otro caso relevante- y de que algunas variables son importantes, pero otras que lo parecen no lo son tanto. En este caso, la analogía sugiere la razonable hipótesis de que en Europa, como en América antes, la expansión territorial exterior no se compagina fácilmente con la institucionalización interior, que sólo cuando la primera se frene podrá consolidarse la segunda, y que sólo entonces podrá salir la Unión de su aislamiento más allá de su propio continente y llegar a tener, quizás, incluso una política exterior.

Josep M. Colomer es profesor de investigación en Ciencia Política en el CSIC y la Universidad Pompeu Fabra.